民國時期重慶保甲人員的選舉任用問題再探究

莫雪蓮

保甲人員是保甲制度運作中最重要的執行者，代表政府直接與民眾發生關系。迄今為止，學界對保甲人員的群體構成研究多涉及中東部地區保甲人員素質的分析，很少涉及西南地區。本文將以大量重慶地區檔案史料為基礎，從保甲人員選舉任用層面出發，進一步探討人為因素對民國時期重慶地區的保甲制度產生的影響。

一、重慶地區保甲制度概況

重慶因其優越的地理位置，屬西南地區重要城市，在抗日戰爭成為“戰時首都”，所以基本處于國民政府的直接統治之下。為保證保甲制度在重慶地區正常推行，市政府在1935年秋、1939年秋和1944年秋組織過三次大規模全市范圍內的保甲編查。重慶保甲制度逐漸形成：區—保—甲—戶。在1935年《重慶市編查保甲戶口暫行辦法》中規定以公推方式從戶、甲、保逐級進行保甲選舉。就是從最基層的戶開始就是家庭公推，再到戶長公推甲長，最后甲長公推保長。事實上，看似每一級都是民眾自我的選舉。但由于保長沒有較高的地位待遇，這種公推制并未真正落實貫徹。

二、保甲人員選舉任用條件

重慶經過三次保甲編查后，保甲人員群體結構在年齡、文化、履歷等呈現出新的特點，體現了政府對基層組織人員的人才建設要求的提高，有利于基層工作的建設與發展。

（一）年齡結構

1935年重慶市政府第一次保甲編查中規定保甲長人員適齡在20到50歲之間。隨著抗日戰爭局勢的緊張，適齡壯健青年大量被征兵入伍。為確保壯丁來源，1937年行政院加強了對保甲長年齡的限制，規定“未滿25歲者”不得充任保甲長，也就是說年齡在20到24歲之間的青年必須服兵役入伍。政府為避免保甲人員年齡過于年老，使基層建設隊伍缺少活力，在1938年規定充當保甲長的民眾年齡范圍在25到45歲之間。經過三次編查，重慶地區保甲人員組成呈現年輕化的特征。

（二）文化程度

民國初期，大多數保甲人員素質低下，文化水平不高，甚至有文盲、劣紳地痞。1935年重慶市第一次保甲編查文件中對保甲人員只有“粗識文字”的要求，保證保甲人員能看懂政府公文，下達指令。1938年1月重慶市政府在第二次保甲編查后頒布《整理川黔兩省各縣保甲方案》表明中小學校長或教職員、改良私墊的教師、能識文斷字的自耕農均可以參選保甲人員。1941年9月，重慶市公布了各區、鎮、保專任干事任用規則提及保甲人員需具有初中以上的學識。重慶市第五區第二次保甲編查前部分甲長名冊顯示：9個人甲長中上多數是私學學歷。而在經過第二次保甲編查以后，保甲長的素質有了明顯提高，據《重慶市第六區正副區長暨正副保長姓名簡歷表》顯示：第十保到第十六保的14名正副保長，其中舊學2人，高中畢業1人，藝專畢業1人，其余全部是中學畢業。可見第二次保甲編查后選出的保甲長，高中、中學畢業人數增加，學歷水平大為提高。1944年7月，國民政府行政院公布《市組織法實施細則》，其中再次強調正副保長需具有達初中以上或有同等學力。政府對保甲人員的文化程度不斷提出新的要求，是不斷給基層組織隊伍注入新鮮血液，有利于構建新型知識化基層人才隊伍。

（三）履歷統計

重慶市政府三次保甲編查中逐漸加重對保甲人員履歷的參考，希望吸取多樣化人才加入基層組織建設隊伍中。1935年重慶市政府在第一次編查中規定參選者家世清白、品行端正有正當職業，且在本市居住三年以上。但曾受刑或服刑、非國民黨黨員等沒有參選資格。當時選出的保甲長以個體工商戶居多，也有工人和農民。1938年市政府進行第二次保甲編查后，中小學校長或教職員，改良私墊的教師，商店店主或職員，技術工人，能識文斷字的自耕農等都均機會參加。資產技術、人生經歷等逐漸成為保甲人員參選條件，并且越來越重，有時甚至起到了主導作用。1941年9月，《重慶市在各區、鎮、保專任干事任用規則和區鎮專任干事甄別管行辦法》中提及希望保甲人員擁有服務地方公共事業履歷。比如：曾接受過訓練且及格；曾服務于黨政機關；曾擔任區署、鎮公所干事等。1944年7月，國民政府行政院在《市組織法實施細則》中再次對正副保長任職資格提出要求，要么曾參加自治訓練且合格的人員；要么曾參加地方公共服務事業且成績突出。

重慶經過三次保甲編查后，民眾參加保甲人員的積極性增加。1946年5月至6月，重慶市的18個區第一次采取民眾選舉區保長。以往一般士紳都不屑一顧或退縮不，而當時“士紳及優秀青年踴躍競選”，其當選者的素質較以前有很大提高。從當時獲選的各區正副區長的學歷及履歷的情況來看，不再有文盲，大多數是中等及以上的學歷。年齡分布在28-59歲不等，更多的在30-55歲之間，呈現年輕化特征。

三、保甲人員選舉任用存在的問題

民國期間，重慶市政府在三次保甲編查過程中為提高保甲人員素質，不斷調整政策，但推行過程中依然存在不少問題。

（一）保甲人員利用社會關系操縱保甲選舉

保甲人員組成復雜，多數依靠社會關系的力量來進行競爭。比如團體幫會，或者宗親家族，甚至地痞流氓，其學歷、個人素質、社會地位大都不符合政府文件。常有“鄉間保長，對上常常匿報，致名冊內保長之姓名，恒與實際不符”的情況。在選舉過程中，各地參選人員要么經濟實力雄厚，要么依附地方勢力，這樣在選舉過程中又很容易拉幫結派形成新的地方勢力。大量的社會團體于新縣制推行后在重慶各區縣出現，至此保甲人員多由袍哥（或者哥老會）、士紳以及地方軍閥等組成。他們往往在履行職責的同時更要為自己所集結或參與的家族、地方勢力謀求更多的利益。土豪劣紳、家族勢力對基層保甲制度的控制，阻礙農村社會有序的組織活動的開展，削弱了政府對農村的基層控制。

（二）保甲人員選舉舞弊、賄賂層出不窮

保甲制度沒有獨立的財政來源，政府沒有提供相應的經費保障，所以經濟和人脈是參選基礎。這才有“陪都文人真是少，竟選草包當代表，投票諸公皆聰俊，為何糊涂作戲耍。”的說法。在保甲選舉過程中，上級沒有嚴格把關，導致下面保甲選舉舞弊、賄賂事件層出不窮。

重慶市第三區二十二保李高升賄選案便是典型案例。哥老會出生的李高升在1942年到1945年擔任保長期間，徇私舞弊，誘奸民妻，霸占他人錢財，被告發判決半年徒刑。出獄又恰逢1946年6月的民選。他認為“保長系發財之路”，便變賣家產，賄賂上級，參加選舉，最后出任副保長，后遭到鄉民的控告，被查辦停職。這種貪污受賄案件很多，保甲人員利用公職身份去滿足個人私欲的貪污行為，不僅會阻礙地方自治的推行，還會引起鄉民們的仇恨。

（三）保甲人員利用特權身份，干擾基層組織工作正常運行

大部分保甲人員沒有接受過正規完善的現代公民教育，缺乏時間的修養。出任保甲職務后，自認為接近官廳，有權有勢，便區別對待民眾。對于使自己不快的人，借機報復，營私舞弊；當自己利益受到威脅時，更是假借地位，排除異己，甚至陷害他人。他們的活動大致可以分為：一是相互勾結，欺壓百姓；二是作為地方勢力而與縣長、縣政府相抗衡；二是黨同優異，彼此之間角逐爭斗。

保甲長的“惡性”在征兵“抓壯丁”問題上表現得尤為明顯。保甲人員等為了完成上級安排的征兵任務，拉壯丁的手段無所不用其極。1938年重慶出版的《新華日報》就有記載“用強拉誘捕的方法，推行征兵制度”；“甚至借征兵名義而增加許多違法的捐稅”等。保甲人員在政府基層工作人員的外衣掩蓋下，名正言順的騎在人民頭上作威作福，為所欲為。很多保甲人員在經受辦理征兵、征糧、征工、敲詐勒索，造成了很多悲劇。

重慶市政府在三次保甲編查中不斷對保甲人員的選舉任用政策進行調整，使保甲人員結構逐漸呈現年輕化，知識化、多樣化的新特點。但在實際推行過程中依然漏洞百出，出現利用社會關系操縱保甲選舉；選舉舞弊、賄賂；利用特權身份干擾基層組織工作等問題。成分復雜、素質參差不齊的保甲人員群體構成，“劣化”的保甲隊伍形象使得精英人物不愿出任保甲人員，加深民眾對保甲的抵觸，嚴重阻礙了基層組織隊伍的建設。

注釋：

①重慶市第六區正副區長暨正副保長姓名簡歷表［Z］.重慶市檔案館藏,檔號:0057-10-018.登記.

②本市區保長民選情形［Z］.重慶市檔案館:民政局檔案180號.

③重慶市各區正副區長履歷表［Z］.重慶市檔案館:民政局檔案53號.

④黃強.中國保甲實驗新編［M］.南京:正中書局,1935:247.

⑤重慶市第十二區公民呈文［Z］.重慶市檔案館:重慶市政府檔案19/15號.

⑥為李高升觸犯刑案甚多民眾受害難堪請求派員查明取消其副保長資格等由［Z］.重慶檔案館:重慶市民政局檔案.

⑦《新華日報》（重慶）1938年7月3日，第1版社論。