政府購買居家養老服務：問題與對策
——以東營市為例

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湖南農業大學公共管理與法學學院

一、政府購買居家養老服務的背景及動因

按照國際上通用的標準，一個國家進入老齡化社會的明顯標志，是該國家或地區60歲以上人口占比超過10%，或65歲以上人口占比超過7%。截至2017年底，東營市60周歲以上的老年人口已達40多萬，約占東營市總人口的20%，依據上述標準，東營市已步入老齡化社會，而且這個數字還在不斷攀升，預計到2020年，這個數字將達到46.6萬人。

隨著老年人口的逐漸增多，各種社會問題也隨之而來。計劃生育改變了家庭成員結構，獨生子女越來越多，獨生子女贍養老人的負擔也因此日益加重，而傳統的公辦養老院由于受制于各種因素，一般優先贍養孤寡、失能老人和軍烈老人[1]，受保障對象十分有限；而且新時代背景下，人們經濟水平不斷提高，老年人對養老服務的需求也迅速增長，質量要求越來越高，養老服務供需之間的矛盾日益突出。由此可見，創新養老模式，完善養老服務制度，改善老年人的晚年生活已刻不容緩。

二、東營區政府購買居家養老服務新模式

(一)成立背景及發展思路

東營區人口老齡化程度已非常嚴重，截至目前全區約有11萬60周歲及以上的老年人，約占全區總人口的17.2%。為提高養老服務水平，東營區政府從2013年開始提前籌備建設東營區居家養老服務中心，并于次年1月份籌建了“虛擬養老院”居家養老服務平臺，于當年9月正式投入運行，以滿足老年人居家養老傳統習慣，進一步提高東營區居家養老服務質量。

作為東營人心目中的“沒有圍墻的養老院”——社會養老服務中心，是東營區政府依托東營區現有的數字信息管理服務中心平臺，又融合了網絡和社會服務體系，采取試點先行、以點到面的思路，由政府直接向提供專業化服務的加盟企業或者社會組織購買居家養老服務，以此解決資源少、資金不足的現狀，受到廣大老年人的歡迎。

(二)創新服務模式和管理模式

(1)創新服務模式。東營區政府依據年滿60周歲的城鄉老年人自愿申請的原則，將老年人分為了A類和B類。A類老年人，為城鎮“無勞動能力、無生活來源、無贍養人和撫養人”的散居老人、農村散居的五保老年人、其他特殊貧困老年人和城鄉困難“空巢”老年人、失獨老年人、重點優撫對象。此類老年人由政府出資，依據每人每月300元的標準向加盟的企業或社會組織招標。購買方式為，公開面向社會符合養老服務資質條件的企業或社會組織招標，向中標的加盟企業或社會組織定向購買居家養老服務。B類老年人，為除A類老年人以外的老年人，由政府對其采用社會化運營的模式，B類老年人可根據自愿的原則，享有向加盟企業申請比市場價低10%的養老服務的權利。

東營區政府對加盟的企業或社會組織也有硬性規定，加盟企業或社會組織不僅能向老年人提供生活照料、家政服務和精神慰藉等共性服務，還應能提供文化教育、法律維權、健康養生以及義工志愿服務等個性化服務。

(2)創新管理模式。東營區政府建立了三級服務管理體系，即分別以區、街道(鎮)及社區(村)為主體的社會養老服務中心。區社會養老服務中心下設綜合室和業務室，綜合室的辦公地點設在東營區民政服務大廳，主要負責日常的管理和運營工作，包括加盟企業的資質審核、流程把關、考評監督以及老年人的信息審核、政策解答和投訴反饋等，并協助街道(鎮)養老服務中心指導和監督各社區(村)居家養老服務站的具體工作；街道(鎮)養老服務中心辦公地點設在民政辦，負責審核本轄區內老年人居家養老服務的資格申請，對服務后的質量進行回訪、統計和監督，并指導下轄養老服務站具體業務工作。各社區(村)居家養老服務站明確1-2名專職助老員，負責本轄區內老年人信息上報、動態管理和服務質量回訪監督等工作。

(3)取得的成效。2014年初，東營區社會養老服務中心建成，由區政府按每人每月平均300元的標準出資，針對城區三個街道六個社區31戶A類老人家庭投入試點運行，成果顯著，并于9月第一次擴大了試點家庭，接受政府購買居家養老服務的A類老人達400余位。2015年4月，為響應老人的服務需要，在積累前期經驗的基礎上，進一步拓展服務范圍和內容，A類老年人家庭新增700余戶，至此A類服務用戶已超1000戶。7月初已正式開始面向東營區內的A類老人開展服務。2014年9月至今，中心已累計上門服務14000余次，顯著提高了服務對象的生活品質，也由此獲得了社會各界好評。

三、東營區政府購買居家養老服務面臨的困境

(1)社會整體認識不到位。一方面，在現行體制下，政府購買居家養老服務在中小城市還屬新生事物，媒體對此的報道也不足，造成公眾對政府購買居家養老服務的認知和信賴不足。由于存在傳統的觀念，許多人認為政府對公共服務就應該大包大攬[2]，政府應當直接生產、提供和服務，認識不到這種單一服務模式的弊端，看不清政府購買服務此類新興事物的優勢所在。

(2)社會養老服務組織水平參差不齊，限制了社會公共服務市場的發展。目前東營區內社會養老服務機構資質水平整體偏低，且一部分養老服務組織與政府下轄的事業單位存在著千絲萬縷的關系，對社會養老服務資質要求低、把關不嚴，造成其承接服務能力弱，

社會養老服務水平不高，一定程度上制約了東營區政府購買居家養老服務工作的有利開展。

四、東營市購買居家養老服務路徑探索

自2015年以來，為順利開展政府購買居家養老服務，滿足老年人養老需求，在借鑒了東營區政府購買居家養老服的經驗基礎上，東營市先后制定了《政府向社會力量購買服務的實施意見》、《政府購買服務審核辦法》、《政府購買服務工作基本流程》，規定了政府購買服務的原則、內容、資金使用、購買程序及保障措施，效果也十分顯著。自2015年以來，累計投入財政資金2200多萬元，提供專業服務25萬小時，受益老年人5000余人次。通過政府購買居家養老服務，既擴大了社會福利供給量，又培育和發展了部分養老社會組織，加快了養老市場化步伐。盡管取得了一定成效，但東營市政府購買居家養老服務仍有改進之處，具體表現在以下幾方面：

(一)完善政府購買居家養老服務方式

采用多樣化的政府購買方式，在類似公開招標、邀請招標、競爭性談判和磋商等傳統采購方式的基礎上，新增委托、財政補貼、競爭性評審、特許經營等模式。

(二)健全政府購買居家養老服務制度

在處理好政府購買居家養老服務和政府采購之間關系的基礎上，逐步完善政府購買居家養老服務，將政府購買居家養老服務納入到政府采購的目錄中，實行集中采購，避免單獨采購中的“人情往來”，規避資源浪費和腐敗問題；由于客觀原因，暫時未納入采購目錄的，通過政府網站發布招標公告，展開廣泛宣傳，進一步在制度上予以完善規范，有效防止暗箱操作的行為。

(三)加大社會宣傳力度

充分挖掘媒體對政府購買居家養老服務的引領宣傳作用，增強社會認知度，做到人人知、人人懂，把優秀的社會養老服務品牌推向社會，傳承孝文化，引領養老服務業的發展。

(四)持續推進事業單位改革

養老院作為公益類事業單位，是向社會提供公共服務的主體，可以購買自身履職所需服務事項，但不應該作為購買主體向社會購買基本養老服務事項[3]。對于養老院提供的養老服務不能滿足社會需要時，可由其行政主管部門向社會力量購買相應的養老服務。進一步轉變政府職能，加快推進事業單位改革，給予其相應自主權，優化事業單位管理制度，健全考評激勵機制，持續推進政府購買居家養老服務進程。

(五)加強政府購買養老服務的監督管理

政府購買居家養老服務制度尚未健全，仍處于起步階段，需亟待完善。一是加強購買過程的監督管理，東營市政府購買居家養老服務事項承接主體的確定，大多是委托招標代理單位組織實施，而這些代理單位本身的資質需待審核，業務水平參差不齊，亟需加強。二是加強對養老服務質量的監督管理，實施購買服務后，要強化后期的評估，努力構建科學合理、可操作性強的評估流程。

五、結語

隨著老年人口的逐漸增多，各種社會問題層出不窮，老年人對養老這一詞語的定義也發生了變化，不再只滿足于物質上的追求，精神層面上的追求也越來越高，而傳統的家庭養老模式受到家庭結構小型化的沖擊，需要政府不再受制于傳統思維，推進政府購買居家養老服務，而是創新居家養老模式，使政府轉變為居家養老服務的提供者，扮演好中間角色，社會服務機構發揮好服務生產者的作用，為老年人提供一個物質與精神雙滿足的晚年生活[4]。通過東營區購買居家養老服務的案例，將更好地引導東營市政府在購買居家養老服務時，吸取其精華，創新養老服務模式，并改進不足，進一步轉變作風，提升居家養老服務質量，提高社會公共服務水平。

參考文獻：

[1]李春,王千.政府購買養老服務過程中的第三方評估制度探討[J].中國行政管理,2014(12).

[2]林茂.政府購買居家養老服務:現狀、問題與對策——以福州市為例[D].廈門:廈門大學,2014.

[3]王卓君.政府公共服務職能與服務型政府[M].廣州:廣州人民出版社,2009.

[4]張艷芳.促進養老服務供求均衡的中國政府購買養老服務政策研究[J].西北人口,2016,37(1).