四十年農村改革主要歷程及啟示

全面振興鄉村要把自下向上推動的改革和自上向下推動的改革有機地結合起來，依靠農村全面深化改革有效地解決“三農”問題，加快農業農村現代化。

40年來，農村改革始終以調整農村生產力與生產關系、農民與土地關系、農業與非農產業、城鎮與鄉村關系、國家與農民關系等為主軸，帶來了“三農”的巨大變化。特別是十八大以來，農村全面深化改革帶來的農村發展成就更加顯著。不僅發展了農村生產力，創造了農業奇跡，為中國解決溫飽問題作出了重大貢獻，為打贏脫貧攻堅戰奠定了堅實基礎，而且農村勞動力轉移、農村土地供給及農民資金積累等對工業化和城鎮化的作用也十分巨大。

農村改革前基本背景

農村改革是以家庭聯產承包責任制開啟的，核心是將集體土地和農民集體勞動轉變為農民家庭承包土地并由家庭經營，農民與土地之間的關系發生了深刻變化。改革前，我國實行高度集中的計劃經濟體制，國家推行重工業發展戰略，在農村實行人民公社體制，土地集體所有，農民集體勞動。

在計劃經濟體制下，人民公社體制在絕大多數時候實行“三級所有、隊為基礎”。所謂“三級”，就是公社、大隊和生產隊，不同級別的集體，國家賦予了不同的資源配置和分配職能。公社按照上級下達的計劃，決定大隊和生產隊的生產任務，即生產什么、生產多少、銷售多少農產品，集體收益總體上怎么分配？都是由公社說了算的，大隊和生產隊是沒有決策權的，更不用說農民家庭了。當然，后來在一些地方允許農民家庭擁有自留地，農民家庭才有對自留地的一定生產決策權。大隊主要動員組織生產，落實公社下達的計劃，管理生產隊。生產隊直接管理農民，特別是負責組織勞動力開展生產活動，監督勞動力生產過程。

在人民公社體制下，一是按計劃配置農業資源，往往可能導致資源配置無效。最典型的是按照以糧為綱安排糧食生產的時候，不適合糧食生產的土地，如低洼地、灘涂，都安排了糧食生產，結果可想而知。二是對農業勞動過程的監督基本上是無效的，出工不出力，干多干少一個樣，最終結局是農民在集體勞動過程中設法偷懶成為常態。三是以糧為綱，農民生產的糧食實行統購統銷，農民生產其他農副產品要么被禁止，要么被限制，所有農產品都通過計劃調撥。

農村改革主要歷程

農村改革，以農村集體土地大包干為起點，進一步又經歷了由包干到組再到包干到農戶的不同階段和不同具體形式，最終在全國推行的是家庭聯產承包責任制。與過去大集體相比，農村大包干除生產資料占用和使用存在差異外，一個顯著特點是在分配上實行“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，通過調整生產關系來促進生產力發展。

家庭聯產承包責任制的作用機制大致這樣：農業勞動過程免去外部監督，實行自我監督，農民勞動時間和質量與勞動成果分配高度關聯。正是靠這一機制，才有效地激發了農民發展生產的積極性。

改革初期，人們受“左”的思想影響較大，普遍關心大包干是否為社會主義所容？通過思想解放運動，以及大包干后糧食生產與糧食產量所顯現出來的巨大成效，讓質疑大包干的左傾思想逐漸失去了事實的支撐。人多地少是我國基本國情，長期面臨吃飯難題。糧食短缺在新中國成立后長期困擾著我國經濟社會發展。1983年，全國少數地方已經出現不同程度的賣糧難，這意味著大包干有效化解了我國糧食供給難題，不僅農民因為大包干而增產增收，而且城里人也因糧食豐收而受益。正是這一年，家庭聯產承包責任制在全國普遍推行，成為我國首輪農村土地承包的標志年份。

1982年，全國糧食總產量比改革初期增產了5000多萬噸，邁上一個新臺階，達到3.6億噸；1984年，全國糧食總產量又進一步增產，達到4億噸，短短兩年又邁上一個新臺階；1985年，全國糧食雖然有所減產，但仍然是豐收年，總產量達到3.8億噸，賣糧難成為全國比較普遍的現象。

1985年，家庭聯產承包責任制普遍推行并在我國農業發展歷史上創造奇跡，農產品普遍短缺的矛盾明顯緩解。但是，農產品供給與需求的結構性矛盾越來越突出，農村改革重點轉向以市場化為導向的農產品流通體制改革。糧食由統購轉變為合同訂購，并允許合同訂購外的糧食到農貿市場銷售，農民和收購商自由定價。糧食外其他農產品的市場自由交易逐步放開。

農產品流通體制以市場化為導向的改革，雖然在糧食領域有所反復，但在其他農產品流通領域基本上無法阻擋地不斷推進。正是因為農產品流通體制改革的成效不斷顯現，才在我國經濟體制改革取向的爭議中將農村改革引向城市，將市場化導向的農產品流通體制改革引向其他更多商品。

到了20世紀90年代，社會主義市場經濟體制改革不斷推進。除糧食外其他農產品市場體系不斷建立，農貿市場和農產品批發市場發揮越來越重要的作用。1992年，糧食消費市場放開，糧票退出歷史舞臺，憑票供應農產品的時代結束了。到了2004年，糧食收購市場也放開了。在糧食市場全面放開的同時，建立起最低收購價等支持保護制度和國家宏觀調控糧食市場制度。

推動鄉村振興，既要發揮財政自上向下推動鄉村發展的作用，也要發揮地方的能動性和創造性，實現鄉村自我發展。圖為四川省遂寧市船山區永河現代農業產業園區河沙鎮鳳凰咀村的豐生科技園。

在農產品市場化改革的同時，農業生產資料市場化改革帶來了農業科技創新體系等重大變化。20世紀90年代初，國家逐步放開了農業生產資料由供銷社單一渠道供應的管制，允許各類主體經營種子、化肥、農藥等。在農業生產資料市場沒有放開前，農業物化技術及其他技術推廣主要由鄉鎮推廣機構擔當，屬于行政主導。農業生產資料市場放開后，過去的行政主導型農業技術推廣在很大程度上逐步被市場經營主體替代。

無論是家庭聯產承包責任制，還是農產品流通和農業生產資料供應市場化改革，都屬于微觀領域的。在農村基層不斷推進改革進程中，國家與農民關系及城鎮與鄉村關系方面的矛盾開始不斷累積，到了本世紀初以農村稅費改革為中心的城鄉二元體制突破成為我國農村改革的重點之一。

在城鄉二元體制下，我國農村基礎設施建設和農村教育等社會基本服務被作為是農民的事，強調農民的事應由農民辦，城市政府和縣級以上政府一般不承擔農村公共支出的責任。在這種體制下，國家允許鄉鎮政府為了籌集當地農村公共支出資金，對農民征收稅費，即除國家規定農民必須繳納農業稅作為地方稅源外，還允許鄉鎮政府向農民征收其他稅費，向農民分派義務工和積累工。

隨著農村改革不斷推進，農村不斷發展，到了20世紀90年代后期，農民繳納的稅費越來越多，農民的負擔越來越重，成為經濟社會不穩定的主要因素。當時，農民的順口溜“頭稅（農業稅）輕、二費（農業稅附加和規定農民承擔的集體義務）重、三費（農村干部搭車的收費）是個無底洞”，成為當時形容農民難以承受的稅費負擔。再加上一些地方鄉鎮政府和村干部收取農民稅費方式粗暴，有的農民為了避免鄉村干部粗暴收費帶來的困擾，干脆到金融機構貸款繳納稅費。對此不僅農民怨聲載道，而且社會反對的聲音也很大。

進入新世紀，我國統籌城鄉發展，確立工業反哺農業和城市帶動鄉村方針，從試點到在全國范圍內不斷深化農村稅費改革，到2006年又徹底結束了農業稅費的歷史。不僅如此，農民種地還能夠從政府領取各類補貼，新型農民合作醫療和養老保險制度也逐步建立起來。基本上由上級政府承擔鄉村公共支出，推進鄉村基礎設施建設和公共服務水平提高的城鄉一體化稅費體制逐步建立健全。黨的十八大以來，城鄉居民收入差距持續縮小，城鄉居民基本醫療保障和養老保險實現并軌，道路等基礎設施正在提檔升級，農村教育等社會基本服務不斷改善。

農村改革的主要經驗

自黨的十一屆三中全會以來，我國農村改革走過了40年歷程，經歷了從經濟體制機制改革到全面深化改革。從農村經濟體制來看，20世紀80年代，主要推行家庭承包經營，推動農產品流通和農業生產資料供應市場化改革。90年代進行的農產品流通市場改革，進一步推動農村商品流通市場化改革，直接帶來了鄉鎮企業的“異軍突起”，同時農村富余勞動力大規模轉移，沖破了城鄉二元體制。

進入新世紀，國家管理農村經濟體制大轉變，城鄉一體化新格局不斷形成。到了新時代，農村走向全面深化改革，并著力構建城鄉融合發展體制機制。不難看出，在這40年中，農民與土地的關系始終是改革主線，市場化是改革基本方向，破除城鄉二元體制是國家管理農村體制改革中心任務。

40年的農村經濟體制改革大致經歷及其取得的基本經驗告訴我們：要進一步深化農村產權改革，要深化農產品和農業農村要素及農村資源資產市場機制體制改革，要不斷推進城鄉融合發展體制機制改革，這樣才能為鄉村振興，特別是鄉村產業振興，源源不斷地帶來活力、推力和創新力。農村經濟體制改革不僅是解決“三農”問題的根本途徑，而且是鄉村振興的重要推動力量。

從鄉村振興長遠目標來看，我國農村改革要重點以農產品市場機制體制創新轉向農村產權結構完善及激勵機制創新，要重點推動農村資源要素優化配置和市場化改革，要重點以農業發展機制體制創新轉向加快農業農村現代化及城鄉融合發展機制體制創新。

農產品市場深化改革要以價格形成機制為核心，并配套市場體系建設體制改革。農產品價格形成機制改革，要兼顧農民和消費者利益，讓農民有更多的價格形成話語權，促進優質優價機制建立，推動農產品產銷對接機制完善。

農村產權改革要繼續以農村土地為核心，并配套其他農村集體資源資產產權改革。農村承包地實行集體所有權、農戶承包經營權“二權”分置，到農村土地所有權、承包權和經營權“三權”分置，種植大戶、家庭農場、合作社和農業企業等新型經營主體通過土地流轉獲得經營權，更大膽投資農業，現代農業發展后勁更足。到2018年年底，幾乎所有農民都能夠拿到新的土地承包經營權證。十九大提出承包地二輪到期后再延30年，農民握有土地承包經營權證，權益更有保障，流轉更加放心。十八屆三中全會，農村產權改革從承包地推向征地、宅基地和經營性建設用地等多個領域，農民宅基地推行所有權、資格權和使用權三權分置，城鄉資源均衡配置機制加快構建，這些制度安排必將有力地推動鄉村產業振興。

推動農村改革的重要啟示

如何推動改革？基層創新、經驗總結，發揮成功模式溢出效應。把某個或者某些地方的農村基層改革創造的成功經驗，系統地進行總結，上升到中央文件，然后通過中央文件下發，動員和組織其他地方學習落實。新時代圍繞推動鄉村振興，要繼續發揮農村改革試驗區作用，繼續堅持重大改革先試點的做法，自下向上推動農村改革。在絕不能放棄并且要高度重視農民首創和地方首創改革路徑的同時，還要加強頂層設計自上向下推動改革，更要將自下向上和自上向下推動改革有機地結合起來，為鄉村振興提供動力和源泉。

家庭聯產承包責任制的普遍推行，其重大意義是多方面的。除了為中國農業創造奇跡貢獻了第一推動力量外，還促進了社會主義初級階段的農村產權結構的形成，為新時代農村產權改革完善奠定了最重要的基礎。同時，家庭聯產承包責任制實踐中農民“草根”探索到中央和全社會的認可，還為農村改革提供了一條由基層到頂層的推動發展路徑經驗。

同樣地，農村稅費改革，直接減輕了農民負擔，穩定了農村社會，終結了2600多年“皇糧國稅”歷史。農村稅費改革，還創造了新世紀國家管理農村經濟新體制。國家通過向農村提供公共品，加大農村基礎設施建設，補齊農村社會保障等公共服務短板。向農民發放補貼等方式增加了農民轉移性收入，不僅有效地縮小了城鄉差距，而且還創造了由頂層向基層推動農村發展的新路徑。

自上向下推進改革或者實踐，一般要借助行政手段。頂層設計好，制訂中央文件，或者最高行政管理部門下發文件，并配套財政資金，由中央到農村層層推動。這種推動方式，對于獲得財政項目資金的農業現代化某個領域，可能是有效果的。如農田水利項目，一些地方高標準農田建設項目實施后水渠等可以建成，但是否能夠發揮作用？能否帶來經濟效益？這些往往是很難說的。我們曾在云南山區調研了解到，在一些山區，建好的水渠農民不用，這是為什么？原來節水技術進步后輸水節水管普及，農民可以承受使用成本，使用輸水管不僅可以節水，而且可以有效地避免占用其他農戶承包田所帶來的困擾。

鄉村產業興旺，農村公共品和公共服務都需要政府加大投入，優先安排、優先保障。目前，我國財政投入農業農村發展的項目數量多、主管部門多，其中一些投入是上級主管部門設計的，與基層實際發展所需要的投入不完全吻合。解決財政投入分散和需求脫節，必須進一步做好涉農財政資金整合。

實施鄉村振興戰略任重道遠。推動鄉村振興，既要發揮財政自上向下推動鄉村發展的作用，也要發揮地方的能動性和創造性，實現鄉村自我發展。鄉村基礎設施提檔升級，鄉村基本公共服務走向與城鎮均等化，各級財政投入不能缺位，必須依賴自上向下的力量來推動建設和發展。鄉村振興，是全面振興，除了自上向下的財政投入推動外，還必須地方參與和配合，甚至地方更要發揮主導作用。

為了全面振興鄉村，如何更加有效地推動改革深化？總體上說，要把自下向上推動的改革和自上向下推動的改革有機地結合起來，依靠農村全面深化改革有效地解決“三農”問題，加快農業農村現代化。