公共圖書館經(jīng)費財政保障限度的法律分析

羅兆英 （ 北京師范大學(xué)法學(xué)院 北京 100875 ）

1 引 言

隨著《公共圖書館法》的施行，這部全國性的公共圖書館法律給我國公共圖書館迎來了全面的發(fā)展，特別是公共圖書館法規(guī)定了“加大對政府設(shè)立的公共圖書館的投入，將所需經(jīng)費列入本級政府預(yù)算，并及時、足額撥付”。這在一定程度上保障了公共圖書館發(fā)展所需要的經(jīng)費。但是《公共圖書館法》并沒有明確公共圖書館經(jīng)費財政保障的限度，到底哪些服務(wù)是公共圖書館免費提供的范圍，哪些服務(wù)經(jīng)費不屬于財政保障的范圍，需要公民有償負(fù)擔(dān)的，這兩者的范圍和界限不明。不可否認(rèn)的是有償延伸服務(wù)的確是存在的，本文旨在研究公共圖書館經(jīng)費財政保障的限度，明確經(jīng)費保障的范圍與個人負(fù)擔(dān)的范圍，促使公共圖書館經(jīng)費財政保障制度的健康長遠(yuǎn)發(fā)展。縱觀我國公共圖書館的經(jīng)費現(xiàn)狀，主要存在經(jīng)費財政保障范圍不清的問題。我國《公共圖書館法》沒有厘清政府在經(jīng)費保障的界限和延伸服務(wù)的范圍。雖然很多地方的公共圖書館管理條例或者管理辦法都規(guī)定了免費服務(wù)和有償延伸服務(wù)，但是沒有就此二者的范圍作出界定。

2 我國公共圖書館的經(jīng)費財政保障限度基本理論及建立的必要性

公共圖書館服務(wù)是公共服務(wù)的一部分，由于政府公共服務(wù)的有限性決定了公共圖書館服務(wù)的有限性，從公共文化服務(wù)的地位分析得知公共圖書館服務(wù)的次要地位，因此，經(jīng)費財政只能保障基本的服務(wù)，并在此基礎(chǔ)上探討經(jīng)費財政保障限度的必要性。

2.1 我國公共圖書館的經(jīng)費財政保障限度的理論基礎(chǔ)

洛克的有限政府理論顛覆了全能政府，確立了政府服務(wù)的有限性[1]。政府的服務(wù)要量力而為，包攬全部公共服務(wù)是不符合現(xiàn)代政府服務(wù)理論的趨勢。由于社會發(fā)展的限制，現(xiàn)代政府強(qiáng)調(diào)的是適度政府[2]，政府提供的公共服務(wù)也是有限的，政府服務(wù)的有限性主要受三方面的限制：

第一，政府支出有限性[3]。政府的主要財政收入來源于稅收，由于稅負(fù)是每個納稅人承擔(dān)的義務(wù)，稅負(fù)的水平影響著公民的切身利益，過高的稅負(fù)會直接影響著公民的生活水平。稅率是由征收時國家經(jīng)濟(jì)的總體水平而決定的，因此，稅收是有限度的，并不能為了所謂的全面公共服務(wù)而不斷加重稅負(fù)。既然稅收是有限度的，依靠于政府財政支持的公共開支也是有限度的，因此，公共圖書館作為公共服務(wù)的一部分，其經(jīng)費財政保障也是有限度的。

第二，政府本身的公共服務(wù)能力有限。政府為整個社會提供所有公共服務(wù)會導(dǎo)致其負(fù)擔(dān)過重，缺乏可持續(xù)性。整個社會的公共服務(wù)是一個龐大的體系，涉及到方方面面，包括經(jīng)濟(jì)、外交、公共安全、國防，農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護(hù)、科技文衛(wèi)、社會保障等，政府不可能涵蓋所有的方面，因此，只有基本的公共服務(wù)才由政府負(fù)擔(dān)。

第三，政府的公共服務(wù)水平要符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的需求，不能超越經(jīng)濟(jì)水平談公共服務(wù)。經(jīng)濟(jì)水平?jīng)Q定上層建筑，脫離了經(jīng)濟(jì)能力來談?wù)墓卜?wù)是不現(xiàn)實的，因為任何政府的公共服務(wù)都是需要經(jīng)濟(jì)實力來保障的，因此，政府的公共服務(wù)水平要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，我國現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)水平?jīng)Q定了公共服務(wù)的有限性。

正是因為政府的公共服務(wù)財政支持都是有限度的，并且是動態(tài)發(fā)展的，這決定了公共服務(wù)的內(nèi)容是廣泛的、界限是模糊的[4]，因此需要將公共服務(wù)劃分層次性，分析公共服務(wù)的地位和層次。《憲法》第二十二條確立了國家發(fā)展圖書館文化事業(yè)的原則，這是憲法賦予政府的義務(wù)，《預(yù)算法》第二十七條按照功能對公共預(yù)算支出分為了14項，文化支出只是其中一個方面，考慮到文化支出是精神層面的支出，既不關(guān)乎國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也不關(guān)乎公民的收入，更沒有醫(yī)療等生活的必要性，因此，對文化的保障一直是處于次要地位，公共圖書館作為文化服務(wù)的一個方面，經(jīng)費保障是政府公共服務(wù)的次要部分。

既然政府的有限性決定了公共服務(wù)的有限性，而公共圖書館服務(wù)是公共服務(wù)的次要部分，因此，經(jīng)費對公共圖書館的保障不可能是全方位的，公共圖書館的經(jīng)費財政保障是有限度的。

2.2 公共圖書館經(jīng)費財政保障限度的必要性

對公共圖書館經(jīng)費財政保障限度的規(guī)定是為了彰顯其獨立法人主體地位，是為了顯示公共圖書館的公益性和服務(wù)性相結(jié)合，是為了凸顯公共圖書館和政府的關(guān)系。厘清公共圖書館經(jīng)費財政保障限度是符合現(xiàn)代社會公共圖書館發(fā)展的需求：

第一，從國家設(shè)立的角度看，國家財政有義務(wù)進(jìn)行公共建設(shè)，這是憲法確立的義務(wù)。公共建設(shè)自然有助于公民文化水平的提高；但是公民文化水平的提高達(dá)到一定程度后，對公共建設(shè)的需求將更為強(qiáng)勁，即會出現(xiàn)專業(yè)建設(shè)與公共建設(shè)之間的矛盾。公共建設(shè)對于滿足公共需求不能無止境，有限政府不可能包辦一切文化需求，服務(wù)大眾的基本需要和個別群體的特殊需求需要國家運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控。具體到公共圖書館層面，由于財政收入的有限性，有限政府的公共圖書館僅僅保障基本服務(wù)，對于個別群體的特殊文化需求，公共圖書館應(yīng)該有償提供。公共圖書館的有償延伸服務(wù)是其利用自身優(yōu)勢資源，利用豐富的館藏文獻(xiàn)和不斷發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)達(dá)到服務(wù)模式的二次創(chuàng)新、服務(wù)對象的進(jìn)一步擴(kuò)大、服務(wù)內(nèi)容領(lǐng)域的深化發(fā)展，從而讓公共圖書館的服務(wù)變得更加人性化、個性化和多樣化，使公共圖書館的服務(wù)在廣度與深度上都能夠有長足的進(jìn)步，讓公共圖書館能夠更好地融入到人們的日常生活中，滿足廣大人民群眾更加個性化的文化信息需求[5]，實現(xiàn)公共圖書館的終身教育、休閑娛樂、提高公民素質(zhì)的作用，發(fā)揮其重要性和影響力。

第二，公共圖書館經(jīng)費財政保障限度有利于突出公共圖書館的獨立主體地位。公共圖書館不是政府的衍生物，而是具有獨立主體地位的法人，雖然公共圖書館依靠政府撥款，但是其主體地位不依賴于政府。有償延伸服務(wù)既可以發(fā)揮公共圖書館的社會價值，又可以顯示其獨立的主體地位，還可以彌補(bǔ)其建設(shè)資金的不足[6]。有學(xué)者認(rèn)為，有償延伸服務(wù)的開展，會促使公共圖書館充分利用館藏資源開發(fā)特色資源項目，以吸引更多的讀者，從而顯示圖書館的主體地位，擴(kuò)大圖書館的影響力，如此讀者和地方政府才能重視圖書館，地方政府才能增加經(jīng)費的投入[7]。

第三，公共圖書館經(jīng)費財政保障限度有利于促使公共圖書館自我發(fā)展和創(chuàng)新。公共圖書館基本服務(wù)的范圍是大體相同的，但是公共圖書館的基本服務(wù)只能確保公民基本的文化權(quán)利，并不能滿足所有公民差異化的文獻(xiàn)需求。每個公共圖書館想有所發(fā)展，不可能都提供基本服務(wù)，他們必須要有創(chuàng)新和特色。這些創(chuàng)新和特色不但需要公共圖書館工作人員的努力，還需要經(jīng)費的支持。只有限定了公共圖書館經(jīng)費財政保障的限度，明確了其基本服務(wù)和有償延伸服務(wù)的界限，公共圖書館才能全面發(fā)掘其潛能，創(chuàng)新服務(wù)，促進(jìn)發(fā)展。只有基本服務(wù)的公共圖書館不可能成為有發(fā)展的圖書館。

第四、公共圖書館經(jīng)費財政保障限度有利于保護(hù)基本服務(wù)的開展，促進(jìn)其長遠(yuǎn)有序的發(fā)展。近年來，我國許多地方政府由于財政寬裕，對公共圖書館進(jìn)行全包服務(wù)，財政經(jīng)費對所有公共圖書館開展的服務(wù)都承擔(dān)，造成公共圖書館的成本不斷上升，由于沒有相應(yīng)的制度保障，脫離了經(jīng)濟(jì)規(guī)律的發(fā)展，這種全包服務(wù)難以長期維持，甚至損害了公共圖書館事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。免費的基本服務(wù)是公共圖書館事業(yè)的基礎(chǔ), 但公共圖書館事業(yè)長遠(yuǎn)有序的發(fā)展, 還必須滿足公民深層次和多樣化的需求[8]。

3 公共圖書館經(jīng)費財政保障限度的比較法考察

公共圖書館有償延伸服務(wù)的開展并不意味著經(jīng)費的不足，其實大部分發(fā)達(dá)國家的公共圖書館都有有償延伸服務(wù)。公共圖書館提供的公益服務(wù)包括免費與非營利的收費服務(wù)，因此，筆者認(rèn)為關(guān)鍵不是該不該收費，而是哪些服務(wù)應(yīng)該收費，哪些服務(wù)不應(yīng)該收費，即收費項目的標(biāo)準(zhǔn)和方式。研究國外公共圖書館有償延伸服務(wù)和我國各地公共圖書館管理條例和管理辦法的規(guī)定，有利于讓我們更加清晰地認(rèn)識各國和各地公共圖書館經(jīng)費財政保障的限度。

3.1 公共圖書館經(jīng)費財政保障限度的國外規(guī)定

筆者調(diào)查了美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭、韓國、日本、新加坡、印度、南非、丹麥、德國、法國、俄羅斯、芬蘭、挪威、瑞典、英國共17個國家公共圖書館的法律規(guī)定[9]，其中8個國家對公共圖書館有償延伸服務(wù)有明確的規(guī)定：

美國公共圖書館收費的內(nèi)容包括罰款、圖書館復(fù)印機(jī)使用所得收益、舊圖書和設(shè)備處理所得收益等，同時也明確了收益必須用于圖書館建設(shè)[10]。

《加拿大公共圖書館法》第二十三條規(guī)定了圖書館的免費服務(wù)和收費服務(wù)，其中第三款規(guī)定了圖書館收費的項目：①使用其建筑中非公共區(qū)域；②使用居住在非委員會轄區(qū)人員提供的服務(wù)。甚至阿爾貝塔省和魁北克省公共圖書館收取借閱卡年費[11]。

日本的《圖書館法》第十七條規(guī)定“公共圖書館不得征收入館費和利用圖書館資料的其他任何費用”[12]，但是日本實踐中一般以 “利用圖書館資料”為標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定是否收費。可以收費的項目包括：①復(fù)印、打印圖書館資料的成本費；②目的外利用圖書館設(shè)施場所的費用，取決于是否以利用圖書館資料為目的；③館際互借的郵寄費；④罰款[13]。

丹麥對公共圖書館有償延伸服務(wù)收費有詳細(xì)的規(guī)定。《丹麥圖書館服務(wù)法》第二十條規(guī)定政府可針對公共圖書館提供的與其常規(guī)服務(wù)項目相關(guān)的特殊服務(wù)收取費用[14]。同時明確了特殊服務(wù)的范圍為與常規(guī)到館服務(wù)、文獻(xiàn)借閱服務(wù)以及普通咨詢服務(wù)具有不同性質(zhì)，且包括更為廣泛和全面的服務(wù)內(nèi)容，區(qū)分了基本服務(wù)和特殊服務(wù)的界限。具體內(nèi)容包括：①對逾期歸還圖書收取罰款；②補(bǔ)辦借閱證向讀者收取一定的費用；③丹麥還允許公共圖書館提供在市場競爭環(huán)境下的有償服務(wù)，例如公共圖書館在常規(guī)服務(wù)過程中積累的智力成果，并可基于出售的目的對智力成果進(jìn)行進(jìn)一步的加工和開發(fā)。《丹麥圖書館服務(wù)法》還規(guī)定了有償延伸服務(wù)的條件必須是經(jīng)讀者明確要求以及基于有關(guān)部門對有償服務(wù)的收費標(biāo)準(zhǔn)和方式作出決定的。

《俄羅斯聯(lián)邦圖書館事業(yè)聯(lián)邦法》第七條從公民的角度規(guī)定公民有權(quán)使用圖書館規(guī)則規(guī)定的付費項目。第十三條從圖書館的角度規(guī)定為了促進(jìn)公共圖書館的創(chuàng)新發(fā)展，可以在不影響主體業(yè)務(wù)的情況下，進(jìn)行經(jīng)營活動。

英格蘭和威爾士有償延伸服務(wù)的項目一般包括租借影像資料和逾期還書等項目[15]。《公共圖書館與博物館法》為了限制圖書館收費，第八條還規(guī)定了圖書館收費的條件：①法律規(guī)定的圖書館；②圖書館主管機(jī)構(gòu)在條例中規(guī)定收費的項目；③收費項目提前讓公眾知曉。英國公共圖書館在有償延伸服務(wù)中走得更遠(yuǎn)，如英國國家圖書館與商業(yè)機(jī)構(gòu)如書商、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商等合作的方式, 既能充分開發(fā)圖書館的潛能, 還能讓圖書館營利[16]。《蘇格蘭國家圖書館法》規(guī)定蘇格蘭國家圖書館可針對文獻(xiàn)提供服務(wù)收取費用，針對其他與履行職責(zé)相關(guān)的事項收取費用，包括就提供產(chǎn)品與服務(wù)收費。《北愛爾蘭圖書館法》規(guī)定了特定圖書館服務(wù)的費用[17]。

《韓國圖書館法》第三十三條規(guī)定了公共圖書館可向讀者收取使用費等費用，具體范圍由《圖書館法實施令》第十九條規(guī)定：①館藏文獻(xiàn)復(fù)印費與數(shù)據(jù)庫使用手續(xù)費；②個人研究室、會議室等使用費；③會員證頒發(fā)手續(xù)費；④培訓(xùn)及教育手續(xù)費。

澳大利亞州圖書館法明確規(guī)定了圖書館服務(wù)收取費用的項目、免費服務(wù)和有償延伸服務(wù)的范圍。澳大利亞的有償延伸服務(wù)比較豐富，既包括文化教育服務(wù)，如咨詢服務(wù)和專業(yè)進(jìn)修服務(wù)，還包括商業(yè)研究的信息服務(wù)[16]。

從以上各個國家的有償延伸服務(wù)規(guī)定可以得知，有償延伸服務(wù)在國外是普遍存在的，各國對基本服務(wù)和有償延伸服務(wù)的范圍作了規(guī)定，對有償延伸服務(wù)的內(nèi)容以原則規(guī)定和列舉的方式予以明確，這是為了提升公共圖書館的服務(wù)水平，迎合廣大民眾對文化服務(wù)的要求。

3.2 我國各地區(qū)公共圖書館經(jīng)費財政保障限度之相關(guān)規(guī)定

我國《公共圖書館法》第三十三條規(guī)定了免費服務(wù)的內(nèi)容，該內(nèi)容是關(guān)于公共圖書館的基本服務(wù)，基本服務(wù)的費用應(yīng)該由國家經(jīng)費財政保障。但是《公共圖書館法》并沒有規(guī)定公共圖書館是否可以開展有償延伸服務(wù)，以及基本服務(wù)和有償延伸服務(wù)的范圍，有償延伸服務(wù)收費的標(biāo)準(zhǔn)等問題，使有償延伸服務(wù)的做法缺乏全國性法律規(guī)定。

雖然作為公共圖書館的根本大法——《公共圖書館法》對此沒有規(guī)定，但是國內(nèi)各地的圖書館管理條例或者管理辦法對此還是有規(guī)定的，筆者通過比較深圳市、內(nèi)蒙古自治區(qū)、山東省、浙江省、河南省、湖北省、四川省、北京市、上海市、重慶市、廣州市、東莞市12個國內(nèi)地方的公共圖書館管理條例或管理辦法的規(guī)定，總結(jié)得出這12個國內(nèi)地方圖書館經(jīng)費財政保障的限度都是基本服務(wù)，所有的基本服務(wù)都是免費的。除了深圳市、湖北省和四川省3個地方的公共圖書館管理條例沒有規(guī)定外，剩余9個地方圖書館管理條例或者管理辦法在規(guī)定了免費提供基本服務(wù)之余還規(guī)定了公共圖書館可以開展有償延伸服務(wù)，收費標(biāo)準(zhǔn)堅持以成本為原則，并必須由相應(yīng)部門確定，內(nèi)蒙古自治區(qū)、浙江省、廣州市的公共圖書館管理條例或辦法還規(guī)定了有償費用用于公共圖書館建設(shè)和發(fā)展。各省具體規(guī)定如表1所示。

從表1可以得出，盡管《公共圖書館法》對納入經(jīng)費財政保障和非財政保障的服務(wù)范圍沒有劃分，對有償延伸服務(wù)相關(guān)內(nèi)容沒有規(guī)定，但是國內(nèi)各地的公共圖書館管理條例或者管理辦法都有規(guī)定，證明有償延伸服務(wù)實際是得到地方公共圖書館認(rèn)可并存在的。有償延伸服務(wù)的內(nèi)容一般包括代查、代譯、復(fù)印、打印文獻(xiàn)信息資源，信息服務(wù)和開發(fā)等。

無論是國外的公共圖書館法還是國內(nèi)各地的公共圖書館管理條例或者管理辦法都在一定程度上規(guī)定了有償延伸服務(wù)，對有償延伸服務(wù)的服務(wù)內(nèi)容、范圍和收費標(biāo)準(zhǔn)以及收費用途都作了規(guī)定，充分說明了并不是公共圖書館所有的經(jīng)費都需要財政保障，經(jīng)費財政僅僅保障基本服務(wù)范圍，基于服務(wù)的有限性和公民需求的差異性決定了有償延伸服務(wù)的存在。

表1 各省份公共圖書館具體管理條例

4 對我國公共圖書館經(jīng)費財政保障限度的完善

公共圖書館經(jīng)費財政保障限度實現(xiàn)制度化，既有利于基本服務(wù)的發(fā)展，也有利于公共圖書館的可持續(xù)發(fā)展，因此，我國應(yīng)完善《公共圖書館法》關(guān)于經(jīng)費財政保障限度的法律規(guī)定，促進(jìn)公共圖書館事業(yè)的發(fā)展。

4.1 完善公共圖書館經(jīng)費財政保障制度需要明確的原則

完善公共圖書館經(jīng)費財政保障制度，必須要明確公共圖書館服務(wù)和經(jīng)費的4個原則：

第一，公共圖書館經(jīng)費財政保障限度的基礎(chǔ)：公益性原則。公共圖書館是公益性的圖書館，這是基礎(chǔ)。現(xiàn)代社會確立了公共圖書館是公益性的機(jī)構(gòu)，其均等地向社會大眾提供服務(wù)。需要明確的是公益性服務(wù)不等于免費服務(wù)，公共圖書館的信息服務(wù)除了基本服務(wù)外還包括適當(dāng)?shù)氖召M服務(wù)。營利性服務(wù)不屬于公益性服務(wù)的范疇[18]，所以公共圖書館不能營利。

第二，公共圖書館經(jīng)費財政保障限度的前提：文化推廣的原則。公共圖書館提供的有償延伸服務(wù)必須是跟公民的文化推廣有關(guān)，不屬于文化推廣的范疇就不能算是公共圖書館有償延伸服務(wù)，從嚴(yán)格的意義來說，公共圖書館不能提供非文化推廣的服務(wù)。

第三，公共圖書館經(jīng)費財政保障限度的關(guān)鍵：公共圖書館經(jīng)費保障的適度原則。該原則強(qiáng)調(diào)公共圖書館提供的公共服務(wù)應(yīng)該是有限的，是為了滿足社會公眾最基本的文化需求。公共圖書館的公益性決定了其基本服務(wù)應(yīng)該是免費的，但是經(jīng)費保障的適度原則要求公共圖書館服務(wù)免費的范圍應(yīng)該是適度的，避免免費泛化，公共服務(wù)應(yīng)是解決最基本的社會服務(wù), 而不是滿足所有人的所有要求。

第四，公共圖書館經(jīng)費財政保障限度的條件：成本補(bǔ)償費原則。有償延伸服務(wù)的收費應(yīng)該堅持非營利和成本補(bǔ)償?shù)脑瓌t，公共圖書館并不能將有償延伸服務(wù)作為其營利的手段。成本補(bǔ)償原則是公共圖書館有償延伸服務(wù)的條件。

4.2 明晰公共圖書館的基本服務(wù)與有償延伸服務(wù)

以服務(wù)的延伸性為標(biāo)準(zhǔn)，可以將公共圖書館服務(wù)分為基本服務(wù)和有償延伸服務(wù)。公共圖書館經(jīng)費財政保障的范圍應(yīng)該是基本服務(wù)，而有償延伸服務(wù)必須由受益公民承擔(dān)。

4.2.1 公共圖書館基本服務(wù)的范圍

要明確公共圖書館經(jīng)費財政保障的限度，首先就要明確公共圖書館財政保障基本服務(wù)的范圍。

吳漢華認(rèn)為基礎(chǔ)服務(wù)是為了保障圖書館基本功能的實現(xiàn)，長期形成的和圖書館自身規(guī)章要求的常規(guī)性服務(wù)[19]。根據(jù)《公共圖書館法》第三十三條免費服務(wù)的內(nèi)容，可以分為4類：文獻(xiàn)信息查詢借閱服務(wù)、公共空間的開放、讀者活動服務(wù)和基層服務(wù)。《關(guān)于推進(jìn)全國美術(shù)館公共圖書館文化館（站）免費開放工作的意見》也明確了公共圖書館免費開放包括兩個方面：一是指公共空間設(shè)施場地的免費開放，二是指與其職能相適應(yīng)的基本公共文化服務(wù)項目健全并免費向群眾提供，并以列舉的方式明確了免費服務(wù)的項目。

需要明確的是基本服務(wù)的發(fā)展性，其內(nèi)涵在不斷擴(kuò)充和發(fā)展。《關(guān)于推進(jìn)全國美術(shù)館公共圖書館文化館（站）免費開放工作的意見》中提到“基本公共文化服務(wù)項目將隨著社會的不斷發(fā)展、政府財力的增長和人民群眾精神文化需求的不斷增長而發(fā)展變化。”阮岡納贊曾經(jīng)提到：“圖書館是一個生長著的有機(jī)體。”[20]基本服務(wù)有兩個特點：一是地域性，二是階段性。地域性強(qiáng)調(diào)不同圖書館服務(wù)的內(nèi)容因所在地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同而不同；階段性強(qiáng)調(diào)基本服務(wù)是一個動態(tài)的服務(wù)，范圍隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平提高而擴(kuò)大[21]。基本服務(wù)的發(fā)展性決定了其邊界只存在于一個特定的時間點和一個特定的圖書館[22]。

4.2.2 公共圖書館有償延伸服務(wù)的范圍

公共圖書館的延伸服務(wù)是指在實現(xiàn)基本服務(wù)功能的基礎(chǔ)上,利用公共圖書館的文獻(xiàn)、館員、設(shè)備、館舍、品牌影響力等各種優(yōu)勢資源,為公民提供外延性服務(wù)。除了公共圖書館長期形成的，為了保障公共圖書館基本功能的常規(guī)性服務(wù)之外都是有償延伸服務(wù)。有償延伸服務(wù)是以公民需求的擴(kuò)張為前提，迎合公民的需求是有償延伸服務(wù)的宗旨[23]。

由于公共圖書館的基本服務(wù)是不斷發(fā)展的，因此，有償延伸服務(wù)也是不斷發(fā)展的，昔日的有償延伸服務(wù)隨著發(fā)展會變?yōu)榛痉?wù)，同時由于公民需求的擴(kuò)大，有償延伸服務(wù)也會不斷擴(kuò)大。

有償延伸服務(wù)具有以下特點[18]：（1）服務(wù)資源的排他性和競爭性。有償延伸服務(wù)是利用公共圖書館的各種資源為公民提供不同于基本內(nèi)容的服務(wù)，例如代查、代譯、復(fù)印、打印文獻(xiàn)信息資源等，其都具有個體性，排他地使用了公共圖書館的資源。（2）文化性。有償延伸服務(wù)必須是跟公民的文化需求相關(guān)，因此，出租場地等行為不是公共圖書館有償延伸服務(wù)的范圍。（3）差異性。不同地方的公共圖書館由于地域、定位和發(fā)展方向的不同，其提供的有償延伸服務(wù)也會存在差異，并不是千篇一律。公共圖書館有償延伸服務(wù)的差異性正是每個公共圖書館作為獨立主體萌發(fā)自主意識，謀求創(chuàng)新和自我發(fā)展的必要條件。（4）服務(wù)的明確性。有償延伸服務(wù)是明確的，包括受益對象明確、服務(wù)成本可根據(jù)資源的耗損核算。

4.2.3 公共圖書館的基本服務(wù)與有償延伸服務(wù)的界限

基本服務(wù)與有償延伸服務(wù)是一種相互補(bǔ)充的關(guān)系。有償延伸服務(wù)經(jīng)過發(fā)展，可以轉(zhuǎn)化為基本服務(wù)。有償延伸服務(wù)向基本服務(wù)轉(zhuǎn)化, 擴(kuò)大了基本服務(wù)的范圍，提升了圖書館的服務(wù)能力。

盡管法律對基本服務(wù)做了規(guī)定，但是在具體實踐中對于基本服務(wù)與有償延伸服務(wù)的界限還是難以劃分。

社會的服務(wù)可以分為公益性和私益性，它們區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)是消費上是否具有排他性和競爭性，更有服務(wù)介于公益性和私益性之間，這種服務(wù)具有非排他性和競爭性，但是到一定程度會消失，出現(xiàn)排他性和競爭性，這種服務(wù)稱為私有局部公益性服務(wù)，公共圖書館便是這種服務(wù)[24]。有償延伸服務(wù)具有資源排他性和競爭性，因此，劃分公共圖書館基本服務(wù)與有償延伸服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以是否帶有私人性質(zhì)。如果是純公共服務(wù)的，對資源并非是排他性和競爭性的占有，這就是基本服務(wù)，這應(yīng)該是經(jīng)費財政保障的范圍；如果帶有一定的私人的性質(zhì)，對資源利用有排他性和競爭性，這就是有償延伸服務(wù)的范圍，接受該服務(wù)的公民過多地占有了公共資源，如果不進(jìn)行費用的收取會產(chǎn)生公共資源被濫用的嫌疑，實際使用的公民應(yīng)該承擔(dān)非營利的費用。

4.3 對我國《公共圖書館法》關(guān)于經(jīng)費財政保障限度的完善

盡管各地公共圖書館管理條例或者管理辦法都對公共圖書館有償延伸服務(wù)做了相應(yīng)的規(guī)定，但作為我國公共圖書館領(lǐng)域的根本法——《公共圖書館法》卻對此沒有規(guī)定，這既不利于劃分公共圖書館經(jīng)費財政保障與有償延伸服務(wù)的范圍，也不利于確立公共圖書館獨立主體地位的形成以及長遠(yuǎn)發(fā)展，更不利于規(guī)范有償延伸服務(wù)，因此，我國首先應(yīng)該完善《公共圖書館法》的規(guī)定。

4.3.1 確立有償延伸服務(wù)

由于有償延伸服務(wù)因時間性和地域性的不同而有所差別，因此《公共圖書館法》在具體規(guī)定時既要有原則性，確立有償延伸服務(wù)的方向，還要注重內(nèi)容的靈活性，參考各地經(jīng)濟(jì)狀況和需要確定，并明確隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而范圍變大。具體而言，采取原則標(biāo)準(zhǔn)性和列舉性相結(jié)合的立法方式，以私人性質(zhì)為基本服務(wù)和有償延伸服務(wù)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，并列舉一些常見的有償延伸服務(wù)內(nèi)容，將公共圖書館有償延伸服務(wù)分為3個方面：

（1）館藏資源延伸服務(wù)。館藏資源延伸服務(wù)是指公共圖書館員利用自己的知識技能對原生資源或文獻(xiàn)資源進(jìn)行深度開發(fā), 從而形成館員自主開發(fā)出的、具有某種實際價值的知識體系供特定公民利用。利用這種服務(wù)可以開發(fā)公共圖書館的創(chuàng)收能力，如文獻(xiàn)的深度開發(fā)，為企業(yè)市場競爭進(jìn)行的信息調(diào)研等。

（2）設(shè)備資源延伸服務(wù)。設(shè)備資源延伸服務(wù)是指圖書館利用自己的設(shè)備資源優(yōu)勢為公民提供各種便利服務(wù)，如復(fù)印、打印等服務(wù)。

（3）人力資源延伸服務(wù)。人力資源延伸服務(wù)是指將公共圖書館員作為一種知識資源由圖書館直接提供給公民進(jìn)行知識服務(wù), 此時圖書館員的隱性知識將在與公民的交流中直接轉(zhuǎn)化為公民的隱性知識[19]。如舉辦多種形式的培訓(xùn)班、在職教育、就業(yè)教育、后續(xù)教育。

4.3.2 有償延伸服務(wù)收費標(biāo)準(zhǔn)和用途

在明確了有償延伸服務(wù)的內(nèi)容和范圍后，要規(guī)定有償延伸服務(wù)收費標(biāo)準(zhǔn)與用途。由于各地發(fā)展水平、各個公共圖書館實際情況不同，收費標(biāo)準(zhǔn)不宜規(guī)定得過細(xì)，在成本價原則的基礎(chǔ)上由各地物價部門會同文化部門商議后決定，并予以公示。收費的用途規(guī)定為公共圖書館事業(yè)的發(fā)展，由相應(yīng)部門監(jiān)督使用。

4.3.3 立法鼓勵公共圖書館特色服務(wù)以及適當(dāng)開展與文化事業(yè)相關(guān)的商業(yè)性活動

在基本服務(wù)普及的前提下要不斷提高公共圖書館服務(wù)的能力，不能因為基本服務(wù)而束縛了公共圖書館的長遠(yuǎn)發(fā)展。為了公共圖書館的創(chuàng)新、發(fā)展以及圖書館事業(yè)的未來，可以在保持基本服務(wù)的基礎(chǔ)上，鼓勵公共圖書館開展特色服務(wù)，并適當(dāng)開展與文化事業(yè)相關(guān)的商業(yè)性活動。今天的專業(yè)化服務(wù)也許是明天的大眾化服務(wù)，公共圖書館應(yīng)轉(zhuǎn)變服務(wù)觀念，由現(xiàn)在的被動服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃臃?wù)，建立推銷公共圖書館服務(wù)和圖書館服務(wù)品牌的意識。

英國公共圖書館在這方面值得我們借鑒。2014年《英國公共圖書館創(chuàng)收報告》認(rèn)為公共圖書館的創(chuàng)收既能解決公共圖書館經(jīng)費緊張問題，還能促使公共圖書館提升服務(wù)水平，提高公民對公共圖書館的利用率，實現(xiàn)公共圖書館服務(wù)的多元化，促進(jìn)其長遠(yuǎn)發(fā)展。

該報告列出了5種創(chuàng)收渠道：與其他公共機(jī)構(gòu)簽署有償協(xié)議，利用公共圖書館的空間和資源提供公共圖書館核心業(yè)務(wù)以外的公益性服務(wù)，包括健康與福利、教育、輔助性數(shù)字化設(shè)備、培訓(xùn)、就業(yè)輔導(dǎo)等；與私營企業(yè)簽署有償協(xié)議，通過公共圖書館的公共空間和資源為其發(fā)布廣告，并為其開展產(chǎn)品營銷或配套商業(yè)活動提供服務(wù)；圖書館零售服務(wù)，如銷售書籍、文具、食品等；圖書館有償服務(wù)，提供研究服務(wù)、自費出版等服務(wù)；新興信息技術(shù)服務(wù)，如圖書館利用空間和文獻(xiàn)信息資源為公眾提供實驗室編程和設(shè)計資料以及激光切割機(jī)、打印機(jī)和掃描儀設(shè)備等[25]。

英國公共圖書館開展該活動的目的是為了有利于公共圖書館的服務(wù)，此外還規(guī)定了完整的流程：可行性評估、調(diào)研市場需求、制定計劃、試運(yùn)行的財務(wù)跟蹤、根據(jù)運(yùn)營情況改進(jìn)服務(wù)、績效評估[25]。

5 結(jié) 語

作為公益性文化機(jī)構(gòu)的公共圖書館，應(yīng)該由國家財政保障基本運(yùn)行，但財政并不能無限制的保障公共圖書館的經(jīng)費。為了促使公共圖書館管理創(chuàng)新，提升其內(nèi)部競爭力，必須要明確經(jīng)費財政保障的限度。限度之內(nèi)的是基本工作，財政必須予以保障，這是公民文化權(quán)利的體現(xiàn)；限度之外的事項是有償?shù)膭?chuàng)新工作，能促使公共圖書館的發(fā)展。基本服務(wù)的財政保障是有上限的，但是財政保障限度之外的事項是沒有上限的，這可以促進(jìn)公共圖書館自我發(fā)展、自我創(chuàng)新，樹立公共圖書館的自主意識、主體意識、自我責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識，實現(xiàn)公共圖書館可持續(xù)發(fā)展。