關于地方人大及其常委會依法行使經濟領域重大事項決定權的研究與思考

依法討論、決定本行政區域內的重大事項，是憲法和法律賦予地方人大及其常委會的一項重要職權,是人民代表大會制度的重要原則和制度設計的基本要求，是確保黨的主張通過法定程序變成國家意志，人民依法管理國家事務、管理經濟和文化事業、管理社會事務的重要形式，對推動解決事關地方改革、發展、建設和民生領域中帶有根本性、全局性、長期性的問題具有重要作用。黨的十八屆三中全會提出，要健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。2017年1月，中共中央辦公廳下發《關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》，對落實三中全會的改革部署作出制度設計。在去年全國人代會期間，習近平總書記對健全人大討論決定重大事項制度提出明確要求。我們要認真學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，把堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一落到實處，在當下復雜多變的國內外經濟形勢和主動適應經濟新常態背景下，健全人大討論決定重大事項制度，不斷加強依法民主科學決策，促進地方經濟社會健康發展。這也是一項亟待解決的研究課題。

一、青島市近年來的探索與實踐

近年來，青島市經濟社會發展和全面深化改革取得重大成就。青島市人大及其常委會緊緊圍繞經濟建設、改革開放和社會發展中帶有全局性、長遠性和根本性的問題，就城市總體規劃、全面推進依法治市、新設機構開展法定機構試點、膠州灣與浮山生態保護等事項，依法按照程序作出決議決定，充分反映了全市人民意愿，有力地促進和保障了決策的民主化、科學化，不斷推動青島市經濟社會持續健康發展。

結合工作實踐，從經濟領域來看，近三年來，青島市人大及其常委會在中央深化改革的大方向指引下，抓住國家深化行政管理制度改革、進行設立法定機構新嘗試的有利契機，緊跟形勢，開拓創新，超前探索，不斷延伸經濟監督觸角，依法規范打造青島市全新發展平臺和動力引擎，連續兩年分別對藍色硅谷和郵輪港設立獨立法人地位的法定機構作出重大決定，邁出了人大依法行使重大事項決定權新嘗試的重大步伐，走在了全國前列。2015年8月20日，市十五屆人大常委會第二十九次會議通過了《青島市人民代表大會常務委員會關于青島藍色硅谷核心區開展法定機構試點工作的決定》，助推藍谷建立“決策權、執行權、監督權”既充分銜接，又有效制衡的法人治理機構，是依法治國的有益實踐，也是現行體制下更好轉變政府職能、創新驅動發展的有益探索。目前，藍谷已初步形成了特色鮮明、運行高效的功能區管理體制。2016年8月31日，市十五屆人大常委會第三十七次會議通過了《青島市人民代表大會常務委員會關于青島國際郵輪港開展法定機構試點工作的決定》，解決了功能區管理體制行政化色彩濃厚、市場化運作機制不健全等問題，通過體制機制創新激發了青島國際郵輪港的發展活力和創新潛能。

從長遠看，青島市依法決定設立法定機構有利于加強對人大依法設立的特殊經濟園區和區域發展規劃及執行情況的全面監督和長期跟蹤監督，對于運用法治思維和法治方式深入推進政府職能轉變，做到重大改革于法有據，通過體制機制創新驅動發展，激發改革活力，進一步助推青島市全面對接國家“一帶一路”“中韓自貿區”“藍色經濟”等重大發展戰略將發揮重大支撐作用。青島市人大常委會堅持積極對接、主動出擊，安排責任部門聯合市編辦、法制辦全面深入研討法定機構管理制度試點工作的法規政策和經驗辦法，多次召開專家和委員座談會，廣泛征求決定（草案）代擬稿的意見建議，把握作出決定內容的尺度和分寸，做到既依法科學管用，又不包辦代替，同時還為今后類似經濟監督重大事項的執行做好后續鋪墊。市人大常委會會議表決通過決定后，常委會相關辦事機構分期分批開展專項跟蹤監督視察調研，形成長效監督機制，為全市經濟創新發展保駕護航。

二、目前需要突破的核心問題與關鍵環節

（一）認識還不到位。首先是思想上有顧慮，個別缺乏主動決定意識，往往把人大常委會只當做一個監督機關，忽略了其決定職權的地位。其次是對經濟重大事項認識不夠，把握不透。憲法和地方組織法對地方人大及其常委會行使重大事項決定權作出了規定，但比較籠統和原則，在實際工作中很難去界定和把握。例如重點項目、重要政府性投資等，資金、規模達到什么程度才算“重大”，才需要地方人大常委會作出決定等等。如何在憲法和法律規定的原則下，根據地方實際加以科學界定，需要進一步的法律與理論支撐。

（二）關系不夠理順。一是個別地方黨委沒有正確處理黨委決策與人大決定的關系，地方黨委包攬一切現象較為突出。二是人大決定權與政府行政權的關系需要理順，對于如何啟動重大事項決定權，政府哪些事項應當提請人大審議，選擇重大事項的原則是什么，如何向本級人大報告，政府很難選擇，也很難把握，提請人大及其常委會審議決定的重大事項渠道不暢，導致重大事項決定權啟動困難。三是有的地方人大擔心重大事項討論、決定多了，會被人誤解為向黨委要權、和政府爭權，因此被動決定多、主動行權少。因此，在作出經濟重大事項決定方面，黨委、人大、政府目標一致，各有分工、互有職責、協同并進的格局關系需要進一步理順。

（三）制度還不完備。有法可依是地方人大常委會行使職權的重要前提。雖然諸多省市出臺了相關地方性法規和制度辦法，但仍然存在以下問題：一是程序還不夠完善。多數法規僅對重大事項決定權的行使程序作了較為簡單的規定，著墨不多、點到為止，缺乏可操作性。二是缺乏督促落實的規定。多數法規沒有對誰負責督促落實、如何督促落實等問題作出具體規定，不利于重大事項決議決定的有效貫徹落實。三是缺乏責任追究的規定。對依法應當報請人大常委會討論、決定的重大事項不報告或者越權作出決定的行為，對拒不執行人大常委會作出的決議、決定的行為，應當追究怎樣的法律責任，多數法規沒有作出明確規定。因此，各地人大應根據法律規定和中央精神，結合本地實際，進一步對重大事項決定的范圍、形式、程序等進行研究、探索、總結，建立健全重大事項聯系溝通、審查討論、決定實施、監督反饋等各項制度，以制度形式推進重大事項決定權的有效行使。

（四）自身需要加強。人大財經工作面大量廣。當前，在全面深化改革、加快經濟轉型升級的形勢背景下，人大財經工作面臨的任務更加繁重。人員結構還不盡合理，專業素養有待提高，在很大程度上影響和制約了有關重大事項決議、決定的質量。再者，目前各地人大在討論決定重大事項過程中，還普遍存在重形式、重程序，凝聚社會共識、動員社會力量作用發揮不夠充分等問題。

三、幾點對策建議

（一）不斷提高對人大依法行使重大事項決定權重要性的認識。要充分認識地方人大行使重大事項決定權的重要意義。行使重大事項決定權有利于促進和實現地方重大國家事務和社會事務決策的民主化、科學化，避免重大事項決策的失誤，還可以確保決策的相對穩定性和連續性。地方人大依法行使好重大事項決定權是不斷完善黨的領導方式和執政方式的需要，是發展社會主義民主政治的需要，堅持和完善人民代表大會制度的需要。應進一步學深悟透中央精神，正確處理好行使決定權的“三個關系”，確保黨的領導、人民當家作主、依法治國三者有機統一。一是正確處理好黨委決策權與人大決定權的關系。黨委要大力支持人大依法行使職權，充分尊重地方人大的權威和地位，及時通過人大把黨的決策和主張經過法定程序轉變為國家意志。人大行使決定權，要以黨的路線方針政策為指引，對需要通過人大法定程序決定的重大事項，應及時向黨委請示匯報。二是正確處理好人大決定權與政府行政權的關系。政府要增強人大意識，建立重大事項向同級人大報告工作機制，主動提請人大審議、決定重大事項，不能擅自決定本該人大才能決定的重大事項。人大應依法行使職權，不該放的絕對不放，對于政府的失誤、越權的決定，要依法予以糾正，后果嚴重的還要依法進行處理。三是正確處理好討論決定重大事項制度與立法權、任免權和監督權之間的關系。要把重大事項決定權與其他法定職權有效行使結合起來，使之相互促進、相得益彰。

（二）科學界定人大討論決定重大事項范圍。目前我國各地出臺的關于重大事項決定權的地方性法規及實施辦法，對重大事項的界定一般采取原則規定、具體列舉和兜底條款等相結合的辦法。堅持按客觀規律辦事，處理好繼承與創新的關系，把重大事項的邊界范圍梳理清楚，建議重點把握好“四個特點”：一是法定性。根據憲法法律的規定確定重大事項的范圍，憲法及法律法規有明確規定的，人大常委會要積極作為，切實行使好職權；對法規有規定但不具體，或法規沒有規定的，可以按照法定職責范圍積極探索，但不得與憲法法律相抵觸。二是全局性。人大及其常委會確定的重大事項必須是本行政區域內全面的、根本的、長遠的重大問題和事關改革發展穩定的重大問題。在經濟領域方面，比如本級財政預決算、預算外資金管理、國民經濟建設布局、產業結構調整及重大建設項目等等。三是可行性。地方人大及其常委會行使重大事項決定權必須堅持從本行政區域的實際出發，作出的決議、決定也要符合本地實際和人民群眾的愿望，有利于解決本地區經濟社會發展中的突出問題。提出的目標要明確、任務要具體、措施要切實可行，便于監督落實。四是動態性。對重大事項的界定必須要有靈活性、科學性和前瞻性，必須因地因時因事因勢而定。例如除中央文件明確規定外，可以把審議與經濟發展密切相關的重大行政區劃調整方案，撤銷下一級人大及其常委會不適當的決議、決定或者本級政府不適當的決定、命令等等，納入地方各級人大常委會討論決定重大事項的范圍；把影響巨大、涉及面廣的重大民生工程和重大建設項目的實施，重大財政支出、預算外資金等資金的管理使用等等，納入地方各級政府應當依法向本級人大及其常委會報告的重大事項范疇，以點帶面,積極加以推進,促進地方各級人大常委會更好行使重大事項決定權。

（三）規范完善行使重大事項決定權的相關制度機制。地方人大決定重大事項，是一個依法決策、民主決策的過程，必須有健全的制度和嚴格的程序作為保障。人大討論決定重大事項由議案提出、議案受理、調研論證、審議決定、決定執行、實施監督等多個環節組成，落實重大事項決定權有賴于各環節工作機制的規范和完善。建立健全規范的工作機制，可以保證討論決定重大事項的程序一經啟動，就有章可循，有相應的機制來保障。要把握好“三個關鍵點”：一是建立健全政府向人大常委會報告重大工作的制度，保障人大常委會更好地圍繞黨委決策，抓大事議大事，討論決定重大事項。二是不斷完善重大事項的提出、調研、審議等操作程序。應當組織專家、科研機構進行深入論證和評估，或者要求有關機關、機構、組織進行補充論證、評估。對社會普遍關注、存在重大意見分歧或者涉及利益關系重大調整的重大事項，建立重大事項公示和聽證制度，通過召開聽證會，在報刊、廣播、電視、網站向社會公示等形式，集思廣益，廣泛收集各方面意見。對一些爭議較大的重大事項，探索引入討論審議辯論機制，并進行妥善處理，以提高決議、決定的質量，保證重大事項決定的科學性、權威性、有效性，提高重大事項決定的民主化、科學化水平。三是完善督導落實，切實增強重大事項決定的實效性。定期組織常委會組成人員和人大代表檢查、視察、調研決議決定落實情況，對落實過程中出現的問題要及時解決。聽取政府貫徹落實決議決定情況的報告，并對落實情況給予定性定量評價。對落實情況不滿意的，要繼續監督落實，也可以視情節按照法律規定啟動相關程序，如詢問、質詢、特定問題調查、撤職、罷免等，對單位和個人給予相應處理。

（四）進一步加強自身建設。決定權行使得是否充分與人大自身建設密切相關。要不斷加強人大自身建設，進一步提升重大事項依法科學民主決策水平。一是充分發揮人大代表和常委會組成人員的主體作用，加強學習，與時俱進，提高個人素質；優化人大常委會組成人員知識結構和年齡結構。二是增強常委會各工作機構專業技術力量，切實提高人大討論決定重大事項的執行能力、創新能力。三是與人民群眾保持密切聯系。圍繞人民群眾普遍關心、關注的問題，通過組織人大代表和常委會組成人員開展接待、走訪、視察、調研等多種形式的活動，不斷密切與人民群眾的聯系，拓寬反映人民群眾意見、維護人民群眾利益的渠道，充分發揮其橋梁紐帶作用，進一步提升重大經濟事項決定工作的質量與實效。