論立法社會(huì)效果評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建及其價(jià)值

立法的社會(huì)效果評(píng)估屬于立法評(píng)估的一種重要類型。它通過(guò)對(duì)某種立法的社會(huì)影響后果進(jìn)行預(yù)測(cè)及評(píng)價(jià)，降低法律產(chǎn)生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，保證立法的合理性。有效的評(píng)估需要構(gòu)建一套科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系。立法的社會(huì)效果評(píng)估指標(biāo)體系主要由社會(huì)就業(yè)影響指標(biāo)、公共服務(wù)影響指標(biāo)、社會(huì)價(jià)值影響指標(biāo)等內(nèi)容組成。指標(biāo)體系的實(shí)際操作首先應(yīng)選擇適合的方法賦予指標(biāo)權(quán)重，并在此基礎(chǔ)上追求指標(biāo)定量化與貨幣化分析，從而實(shí)現(xiàn)評(píng)估結(jié)果的精確與客觀。立法主體通過(guò)采用這樣一套科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系，能夠進(jìn)一步提升法律評(píng)估的水平，有效達(dá)至科學(xué)立法的目標(biāo)。

一、問(wèn)題的提出

黨的十九大提出，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須要堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，從而全面深化依法治國(guó)的實(shí)踐。

眾所周知，評(píng)估是預(yù)測(cè)和驗(yàn)證法律治理后果，達(dá)成科學(xué)立法、提高立法質(zhì)量的有效工具。尤其隨著2015年立法法的修訂，當(dāng)下所有設(shè)區(qū)市都被賦予地方立法權(quán)，都能夠制定地方性法規(guī)。因而，伴隨著今后地方性法規(guī)數(shù)量的激增，立法機(jī)關(guān)也勢(shì)必要開展大量的評(píng)估活動(dòng)。通過(guò)評(píng)估，保證立法的科學(xué)性，進(jìn)一步提升立法質(zhì)量。簡(jiǎn)單來(lái)講，立法評(píng)估就是對(duì)法律實(shí)施效果進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)價(jià)的活動(dòng)。立法評(píng)估通過(guò)對(duì)現(xiàn)行法律或擬議法律草案的影響后果進(jìn)行系統(tǒng)全面的分析、預(yù)測(cè)與評(píng)價(jià)，為立法者提供立法與不立法、選擇一種方案或放棄另一種方案的客觀依據(jù)。因此根據(jù)評(píng)估的內(nèi)容不同，立法評(píng)估大致可以分為兩種模式，一種是傳統(tǒng)的所謂合憲性、合法性、合理性、規(guī)范性的評(píng)估。此類評(píng)估有其積極意義，也是當(dāng)下我國(guó)立法評(píng)估的主流模式。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，從2006年開始，包括上海、海南、福建等地的立法部門已經(jīng)先后嘗試開展了這種類型的評(píng)估活動(dòng)，并出臺(tái)了專門的評(píng)估實(shí)施細(xì)則，使評(píng)估有章可循。而且各地立法部門在評(píng)估中也創(chuàng)設(shè)和使用了一些評(píng)估指標(biāo)，如立法的合法性指標(biāo)、合理性指標(biāo)、協(xié)調(diào)性指標(biāo)、可操作性指標(biāo)以及規(guī)范性指標(biāo)等，據(jù)此評(píng)價(jià)一部已實(shí)施法律或擬制法律草案的形式是否符合憲法、上位法的規(guī)定，內(nèi)容是否合理有效，措施是否可操作以及法律文本的設(shè)置是否規(guī)范等，進(jìn)而全面衡量和評(píng)價(jià)法律實(shí)施的效果。

總體看來(lái)，傳統(tǒng)立法評(píng)估的指標(biāo)考察固然有其存在的價(jià)值，但缺陷也很明顯。一方面這些評(píng)估指標(biāo)遠(yuǎn)不是評(píng)估內(nèi)容的全部。例如，通過(guò)合法性的評(píng)估，立法機(jī)關(guān)雖然能夠保證制定的法律法規(guī)是合法的、合憲的，能夠保證法律體系的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性，甚至還可以起到合憲性審查的功效，但是僅做此類評(píng)估，存在一個(gè)很大的局限性，就是不能有效預(yù)測(cè)或驗(yàn)證法律的實(shí)施后果。比如，針對(duì)某一問(wèn)題進(jìn)行立法規(guī)制，立法機(jī)關(guān)準(zhǔn)備的幾種立法方案可能都是合法的、合理的、規(guī)范的。此時(shí)作為立法者應(yīng)當(dāng)如何選擇立法方案，或者說(shuō)哪種立法方案的實(shí)施效果是最佳的？在面對(duì)這種情形時(shí)，傳統(tǒng)的評(píng)估模式不能有效甄別和判斷具體立法內(nèi)容的好與壞，也不能預(yù)測(cè)和驗(yàn)證法律實(shí)施是否達(dá)致立法預(yù)期。另一方面，傳統(tǒng)評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)過(guò)于宏觀和抽象，缺少細(xì)化、微觀的指標(biāo)和客觀的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)導(dǎo)致在評(píng)估的操作性、科學(xué)性、準(zhǔn)確性、明晰性等方面存在不足，無(wú)法為法律改進(jìn)提供有效指導(dǎo)。而此時(shí)為了追求更好的立法方案，我們就需要適用第二種極為重要的評(píng)估模式，也是本文所提出的立法社會(huì)效果評(píng)估。

實(shí)際上，全國(guó)人大在這一次立法法修訂過(guò)程中，已經(jīng)注意到了開展法律社會(huì)效果評(píng)估的必要性，并對(duì)其作出明確要求。新立法法第39條規(guī)定，“全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)在制定法律的時(shí)候，可以對(duì)法律實(shí)施的社會(huì)效果和可能出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行評(píng)估”。這是國(guó)家立法層面首次提出開展社會(huì)評(píng)估的具體要求，也表明社會(huì)效果評(píng)估將在今后立法程序中發(fā)揮極為重要的作用。該項(xiàng)規(guī)定也為以后地方立法機(jī)關(guān)開展社會(huì)影響評(píng)估提供了上位法的指引。有效的社會(huì)效果評(píng)估，可以增強(qiáng)法律制定的可執(zhí)行力和可操作性。因此，立法評(píng)估不僅要評(píng)估合法性、合理性、規(guī)范性等問(wèn)題，還要評(píng)估法律實(shí)施的社會(huì)影響后果，并通過(guò)成本收益的分析，選擇帶來(lái)社會(huì)收益最大、產(chǎn)生社會(huì)成本最小的立法方案，使立法真正符合社會(huì)的需求，達(dá)致良好的社會(huì)效應(yīng)。而開展社會(huì)效果評(píng)估的關(guān)鍵是需要一套科學(xué)有效的評(píng)估指標(biāo)。當(dāng)下欠缺科學(xué)、客觀、可操作的評(píng)估指標(biāo)體系已成為制約我國(guó)立法評(píng)估進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸，也影響到立法評(píng)估的精確性和評(píng)估水平。沒(méi)有科學(xué)、可測(cè)度的指標(biāo)，社會(huì)后果評(píng)估的過(guò)程很可能跟著評(píng)估者的主觀感覺(jué)進(jìn)行，評(píng)估結(jié)果也很難稱得上科學(xué)準(zhǔn)確。因此，評(píng)估指標(biāo)體系成為影響評(píng)估水平與質(zhì)量的關(guān)鍵要素。一套科學(xué)的社會(huì)影響評(píng)估指標(biāo)體系能夠使得評(píng)估更具針對(duì)性和操作性，評(píng)估結(jié)論更為精確。立法社會(huì)效果評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建，不但使評(píng)估自身更具針對(duì)性和操作性，也能夠更加精確測(cè)度法律對(duì)社會(huì)的影響，從而為法治社會(huì)建設(shè)提供可靠的參照。

二、立法社會(huì)效果評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建及測(cè)度方法

立法的社會(huì)效果評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建一定要基于不同類型的社會(huì)影響，選擇適合的指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)分析。但由于法律產(chǎn)生的社會(huì)影響是一個(gè)極為復(fù)雜的綜合系統(tǒng)，到目前為止，無(wú)論學(xué)界還是實(shí)務(wù)界，無(wú)人能對(duì)社會(huì)影響的范圍予以清晰界定。我們認(rèn)為，社會(huì)影響是指公共或私人行為改變?nèi)藗兩罟ぷ骱托蓍e方式帶來(lái)的后果，它包括就業(yè)、收入、生活方式、文化、社區(qū)等多方面的要素。社會(huì)影響不同于經(jīng)濟(jì)影響以及環(huán)境影響，它主張將社會(huì)資源分配給不同的人群，進(jìn)行合理配置，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧發(fā)展的目標(biāo)。因此，評(píng)價(jià)社會(huì)影響的核心思想要以人為本，評(píng)估的內(nèi)容既包括人們?nèi)粘Ｉ睢⒐ぷ鳌蕵?lè)等，也要涵蓋人的道德、文化、信仰等的變化。因而評(píng)估指標(biāo)體系將是一個(gè)涵蓋多方要素的社會(huì)后果評(píng)價(jià)組合。

具體來(lái)看，立法的社會(huì)效果主要涉及法律對(duì)人口、文化、政治、道德等方面的影響內(nèi)容。依據(jù)影響后果的范圍，立法的社會(huì)效果評(píng)估指標(biāo)體系可由社會(huì)生活影響、社會(huì)就業(yè)影響、公共服務(wù)影響、社會(huì)基本價(jià)值影響以及社會(huì)保障影響等指標(biāo)構(gòu)成。其中，社會(huì)生活影響指標(biāo)測(cè)度和評(píng)價(jià)立法實(shí)施對(duì)人們生活領(lǐng)域，諸如生育、住房、交通等方面的影響；社會(huì)就業(yè)影響指標(biāo)測(cè)度法律出臺(tái)對(duì)就業(yè)狀況，包括就業(yè)質(zhì)量、就業(yè)數(shù)量、就業(yè)環(huán)境等方面的影響；公共服務(wù)影響指標(biāo)衡量和測(cè)度法律實(shí)施對(duì)政府公共服務(wù)，如科技、教育、文化等方面的影響；社會(huì)基本價(jià)值影響指標(biāo)測(cè)評(píng)法律實(shí)施對(duì)社會(huì)道德風(fēng)尚，即社會(huì)道德水平、社會(huì)秩序、社會(huì)公平正義等的影響；社會(huì)保障影響指標(biāo)主要測(cè)度立法實(shí)施對(duì)社會(huì)保障體系，內(nèi)含社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保險(xiǎn)等方面的影響。以上這幾部分指標(biāo)基本涵蓋了一般性法律產(chǎn)生的社會(huì)影響后果。

對(duì)于社會(huì)效果評(píng)估指標(biāo)，我們首先要追求貨幣化與定量化分析。而要獲得量化的評(píng)估結(jié)果，就需要一套科學(xué)的測(cè)度方法。英國(guó)著名的統(tǒng)計(jì)學(xué)家卡爾?皮爾遜指出，“整個(gè)科學(xué)的統(tǒng)一在于它的方法，而不在它的材料”。因此，任何問(wèn)題的研究與解決都必須形成有效的方法，從而指導(dǎo)理論的實(shí)踐應(yīng)用與發(fā)展。所以指標(biāo)體系的實(shí)際操作也離不開有效的方法論支撐。具體來(lái)分析，指標(biāo)體系的測(cè)度方法主要涉及指標(biāo)權(quán)重設(shè)置、數(shù)據(jù)收集以及指標(biāo)量化這三方面的要素。首先，目前在多指標(biāo)的綜合評(píng)價(jià)方法里，指標(biāo)權(quán)重的設(shè)置主要包括兩大類：主觀賦權(quán)法和客觀賦權(quán)法。其中，主觀賦權(quán)法采取定性的方式由專家根據(jù)主觀經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行判斷而得到權(quán)重，如模糊方程求解法、專家決策咨詢法、專家排序法、古林法、層次分析法、德爾菲打分法等。客觀賦權(quán)法則是依據(jù)指標(biāo)之間的相關(guān)關(guān)系或各項(xiàng)指標(biāo)的變異系數(shù)來(lái)確定權(quán)重，如離差最大化法、均方差法等。主觀賦權(quán)法和客觀賦權(quán)法兩種方法的特點(diǎn)各不相同，主觀賦權(quán)法通過(guò)專家經(jīng)驗(yàn)衡量各指標(biāo)的重要性，它往往受人為因素的干擾情形較大，存在一定程度的主觀隨意性。客觀賦權(quán)法綜合考慮指標(biāo)間的相關(guān)關(guān)系，通過(guò)各指標(biāo)所確定的初始信息來(lái)確定權(quán)重，能夠達(dá)到評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確，但當(dāng)指標(biāo)較多時(shí)，計(jì)算量非常龐大復(fù)雜。由于社會(huì)效果評(píng)估指標(biāo)數(shù)量較多，考慮到實(shí)踐中權(quán)重設(shè)置的可操作性，我們認(rèn)為主觀賦值的德爾菲打分法能夠較合理地賦予指標(biāo)權(quán)重。

德爾菲打分法通過(guò)對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)從重要到次要進(jìn)行排序打分，并將專家意見(jiàn)進(jìn)行整合與集中，然后把專家打分的結(jié)果轉(zhuǎn)化為具體的數(shù)值。通常最重要的指標(biāo)打10分，次要的指標(biāo)打9分，以此類推，排在最后一項(xiàng)打一分，得出每位專家對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)實(shí)際打分總和為相同的常數(shù)。隨后再將各項(xiàng)指標(biāo)的得分分別求和并分別除以上述打分總和與專家人數(shù)的成績(jī)，得到各項(xiàng)指標(biāo)的實(shí)際權(quán)重。因此，針對(duì)每部法律所產(chǎn)生的不同社會(huì)效果指向，立法主體通過(guò)德爾菲打分法靈活設(shè)置指標(biāo)權(quán)重，保證評(píng)估的科學(xué)性與合理性。

其次，評(píng)估指標(biāo)數(shù)據(jù)的收集既要借助于客觀中立的事實(shí)數(shù)據(jù)，又要博采不同主體的主觀感知數(shù)據(jù)，從而避免數(shù)據(jù)來(lái)源引發(fā)的可靠性和真實(shí)性問(wèn)題。由于在我國(guó)當(dāng)下立法評(píng)估實(shí)踐中，各方評(píng)估主體對(duì)數(shù)據(jù)收集方式尚未達(dá)成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。至于何種主體最能保證數(shù)據(jù)收集的有效性，還需進(jìn)一步研究和論證。在條件成熟時(shí)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)收集主體的統(tǒng)一化和規(guī)范化。在此，筆者結(jié)合各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)數(shù)據(jù)收集主體的不同，具體提出以下多元化的數(shù)據(jù)收集路徑。一是由立法機(jī)關(guān)收集數(shù)據(jù)。立法機(jī)關(guān)是我國(guó)當(dāng)下開展立法評(píng)估活動(dòng)的主導(dǎo)，從各地開展的立法評(píng)估活動(dòng)來(lái)看，評(píng)估的數(shù)據(jù)大多由立法部門自行收集。例如2006年國(guó)務(wù)院組織實(shí)施了對(duì)《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》的評(píng)估活動(dòng)，就由國(guó)務(wù)院法制辦政法司、勞動(dòng)保障部法制司和勞動(dòng)科學(xué)研究所共同組成課題組，并遠(yuǎn)赴浙江、江蘇等地的勞動(dòng)保障監(jiān)察部門進(jìn)行專題調(diào)研，同時(shí)咨詢專家學(xué)者的意見(jiàn)，獲取評(píng)估相關(guān)數(shù)據(jù)。這種由立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)的模式，雖然能夠較高效地完成數(shù)據(jù)收集工作，但在數(shù)據(jù)中立性和客觀性上存在偏頗。二是由獨(dú)立第三方收集數(shù)據(jù)。客觀性與公正性是獨(dú)立第三方評(píng)估的最明顯優(yōu)勢(shì)。與其它類型的主體相比，獨(dú)立第三方超然于法律制定與執(zhí)行的公共部門之外，通常與立法調(diào)整的對(duì)象沒(méi)有直接利害沖突，因而評(píng)估中也較少出現(xiàn)夾帶私利的現(xiàn)象。由獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)參與數(shù)據(jù)收集整理，能夠保證數(shù)據(jù)來(lái)源的真實(shí)性，有效預(yù)防數(shù)據(jù)造假現(xiàn)象的發(fā)生。一般來(lái)看，獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)主要包括學(xué)術(shù)團(tuán)體、非營(yíng)利性組織、社區(qū)機(jī)構(gòu)以及專業(yè)性的第三方數(shù)據(jù)公司等。三是社會(huì)公眾參與數(shù)據(jù)收集。公眾參與立法在現(xiàn)代各國(guó)受到普遍重視。作為評(píng)估有機(jī)組成部分的數(shù)據(jù)收集，也離不開公眾的普遍參與。公眾參與是進(jìn)行科學(xué)化數(shù)據(jù)采集的重要環(huán)節(jié)，它通常能夠帶來(lái)較好的效果。例如，2006年上海市人大常委會(huì)在對(duì)《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》開展立法后評(píng)估工作時(shí)，“上海市統(tǒng)計(jì)局城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊(duì)進(jìn)行廣泛的問(wèn)卷調(diào)查，就27項(xiàng)指標(biāo)抽樣調(diào)查了883個(gè)樣本”，實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)的真實(shí)和客觀。

第三，評(píng)估指標(biāo)的測(cè)算方式大致存在定量分析與定性分析兩種方案。在立法的社會(huì)效果評(píng)估指標(biāo)體系中，由于整體上可以劃分為定量指標(biāo)與定性指標(biāo)兩種類型，源于類型劃分，對(duì)指標(biāo)的測(cè)算應(yīng)結(jié)合定量分析與定性分析，并且以指標(biāo)定量分析為主、定性分析為輔。評(píng)估者首先要考慮對(duì)評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行量化處理，可以依據(jù)具體情形采用不同的測(cè)量尺度，對(duì)指標(biāo)的價(jià)值予以數(shù)量化、貨幣化，然后在量化基礎(chǔ)上對(duì)指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)一地?cái)?shù)據(jù)處理，完成指標(biāo)計(jì)算。定性分析方法基于詮釋社會(huì)科學(xué)的理論，包括解釋學(xué)、建構(gòu)主義等內(nèi)容，充分發(fā)揮人的主觀能動(dòng)作用去評(píng)判影響指標(biāo)的價(jià)值。雖然指標(biāo)體系的測(cè)度以量化為預(yù)期，但對(duì)于某些特殊的定性指標(biāo)，如社會(huì)基本價(jià)值對(duì)指標(biāo)測(cè)量的影響，法律實(shí)施對(duì)社會(huì)道德風(fēng)尚、社會(huì)公平正義等方面的影響，就難以用數(shù)據(jù)來(lái)具體衡量。我們只能通過(guò)定性描述的方式來(lái)說(shuō)明其影響程度，對(duì)這些指標(biāo)的效果進(jìn)行細(xì)致說(shuō)明，從而補(bǔ)充整體量化的不足。因此，定量研究更多地是整體性的描述與比較，質(zhì)性研究可以集中于特定問(wèn)題甚至個(gè)案問(wèn)題，從而有助于評(píng)估的深入剖析，這也是相對(duì)于量化方法的優(yōu)勢(shì)所在。

具體來(lái)看，針對(duì)指標(biāo)的量化問(wèn)題，我們主要測(cè)度每項(xiàng)指標(biāo)產(chǎn)生的成本和收益，即指標(biāo)在實(shí)踐中受法律作用所產(chǎn)生的積極影響和消極影響。積極影響一般指法律對(duì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的促進(jìn)作用，即法律的收益。消極影響則主要指法律對(duì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的消極作用，即法律運(yùn)行的成本。因此，指標(biāo)量化主要是對(duì)每項(xiàng)指標(biāo)的收益和成本進(jìn)行測(cè)算，并且獲得較為精確的成本與收益貨幣值。通常來(lái)講，一部法律的成本都能夠通過(guò)具體的貨幣值來(lái)反映，但法律產(chǎn)生的收益有時(shí)卻難以直接量化。例如對(duì)就業(yè)影響指標(biāo)、公共服務(wù)影響指標(biāo)的測(cè)度，由于它們的收益不能在市場(chǎng)價(jià)格中得到直接反映，此時(shí)就需要借助其它量化方法進(jìn)行貨幣化的價(jià)值轉(zhuǎn)換，包括陳述性偏好法和顯示性偏好法等專業(yè)統(tǒng)計(jì)測(cè)度方法。而在明確了以上指標(biāo)權(quán)重、指標(biāo)測(cè)量以及指標(biāo)數(shù)據(jù)收集的基礎(chǔ)上，對(duì)一部法律的整體效果評(píng)估，最終還要通過(guò)成本和收益進(jìn)行比較分析，即采取成本收益的方法，來(lái)獲得評(píng)估結(jié)論，完成指標(biāo)體系的計(jì)算。依據(jù)指標(biāo)量化情況的不同，成本收益分析可分為兩種類型：全局的成本收益分析和局部的成本收益分析。全局的成本收益分析，主要指對(duì)某部現(xiàn)行法律或擬議中的法律草案進(jìn)行評(píng)估時(shí)，所涉及的指標(biāo)均能被量化。此時(shí)評(píng)估者可直接通過(guò)計(jì)算指標(biāo)的成本和收益，獲得該法律實(shí)施的凈收益，以證明法律監(jiān)管是否有效。當(dāng)收益大于成本，說(shuō)明立法產(chǎn)生了較好的社會(huì)效益；當(dāng)收益小于成本時(shí)，則要進(jìn)一步修改法律內(nèi)容，提升立法效果。局部的成本收益分析，是指評(píng)估時(shí)所涉指標(biāo)只有部分可以量化，其它只能作定性分析。此時(shí)產(chǎn)生的評(píng)估結(jié)果屬于定量和定性的結(jié)合，它們共同反映法律產(chǎn)生的社會(huì)影響后果。

三、立法社會(huì)效果評(píng)估指標(biāo)體系的實(shí)踐價(jià)值

立法的社會(huì)效果評(píng)估指標(biāo)體系在實(shí)踐中彰顯了多元化的價(jià)值與功能。一方面指標(biāo)體系的構(gòu)建使法律的社會(huì)影響評(píng)估具有了可操作性，為測(cè)量法律的具體影響后果提供了方法和依據(jù)。另一方面，指標(biāo)體系的應(yīng)用又進(jìn)一步提升了評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性與量化性，改進(jìn)了我國(guó)的立法評(píng)估工作，有助于推動(dòng)法律制定的科學(xué)與客觀。

第一，提升法律社會(huì)效果評(píng)估的可操作性和可量化性。2015年至2017年，筆者曾隨課題組多次赴廣州、青島、威海等地立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行立法調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn)當(dāng)下我國(guó)地方立法評(píng)估實(shí)踐中面臨的主要問(wèn)題之一，就是在評(píng)估中缺少一套可操作、可量化的評(píng)估指標(biāo)體系，影響了評(píng)估結(jié)果的精確性。因此，構(gòu)建一套科學(xué)有效的評(píng)估指標(biāo)體系，能夠從源頭上解決上述問(wèn)題，使得立法評(píng)估更具有可操作性和執(zhí)行力，讓評(píng)估立法的社會(huì)影響成為可能。另外，區(qū)別于傳統(tǒng)的針對(duì)合法性、合理性、協(xié)調(diào)性評(píng)估的定性評(píng)估思維模式，社會(huì)效果評(píng)估指標(biāo)體系旨在追求評(píng)估結(jié)果的量化，為測(cè)量法律的具體社會(huì)后果提供了方法和依據(jù)。借助于專業(yè)的統(tǒng)計(jì)測(cè)量方法，社會(huì)效果評(píng)估指標(biāo)體系能夠測(cè)度法律實(shí)施對(duì)社會(huì)就業(yè)、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)環(huán)境等各方面的具體影響，并通過(guò)成本收益分析，獲得貨幣化與量化評(píng)估數(shù)值，從而全面衡量和評(píng)價(jià)法律實(shí)施帶來(lái)的社會(huì)效果，為法律改進(jìn)提供可靠的指導(dǎo)，使評(píng)估結(jié)果更為科學(xué)與客觀。

第二，推動(dòng)法律制定過(guò)程的科學(xué)與客觀。立法科學(xué)化，是要求立法內(nèi)容符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律。馬克思曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“立法者應(yīng)該把自己看作一個(gè)自然科學(xué)家。他不是在制造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律。如果一個(gè)立法者用自己的臆想來(lái)代替事情的本質(zhì)，那么我們就應(yīng)該責(zé)備他極端任性。”這段經(jīng)典論述將立法的過(guò)程描述為是對(duì)客觀規(guī)律的發(fā)現(xiàn)和落實(shí)。而社會(huì)效果評(píng)估指標(biāo)體系則是實(shí)現(xiàn)這種客觀性的重要測(cè)度工具，它旨在厘清法律與社會(huì)環(huán)境之間的關(guān)聯(lián)，從而發(fā)現(xiàn)社會(huì)的客觀規(guī)律，并使法律規(guī)范能夠準(zhǔn)確表達(dá)社會(huì)的變化。從適用的時(shí)效來(lái)看，指標(biāo)體系的適用貫穿于立法的全過(guò)程，包括立法前、立法中與立法后三個(gè)階段。首先，指標(biāo)體系在立法前的應(yīng)用屬于一種預(yù)評(píng)估，其評(píng)估效果具有預(yù)測(cè)性，能夠保證立法動(dòng)機(jī)的合理性，減少法律法規(guī)的試錯(cuò)成本。立什么樣的法、如何立法，這些問(wèn)題源于社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需求，需要立法者根據(jù)評(píng)估指標(biāo)，認(rèn)真分析法案對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的預(yù)期影響。其次，指標(biāo)體系在立法中的運(yùn)用直接關(guān)系到立法結(jié)果，并在一定程度上規(guī)范了立法博弈。最后，指標(biāo)體系在立法后的使用則是未來(lái)修法的重要前提，關(guān)系到法律修改的質(zhì)量。受外部環(huán)境影響，現(xiàn)行法律制度通常難以解決社會(huì)出現(xiàn)的新問(wèn)題、新紛爭(zhēng)，此時(shí)立法主體就要通過(guò)評(píng)估發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)修改和完善法律內(nèi)容，使立法更好的符合客觀實(shí)際，保證良法的有效供給。