關(guān)于加強(qiáng)地市級部門預(yù)算審查監(jiān)督的探索與思考

黨的十八大指出，人大及其常委會要充分發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督。新預(yù)算法也對人大加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督提出了明確要求。部門預(yù)算制度是市場經(jīng)濟(jì)國家財(cái)政管理的基本形式，部門預(yù)算是全口徑預(yù)算的基本組成單元。加強(qiáng)部門預(yù)算審查監(jiān)督，對于增強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督實(shí)效，進(jìn)一步規(guī)范政府財(cái)政收支行為具有非常重要的意義。在此，結(jié)合淄博市部門預(yù)算審查監(jiān)督現(xiàn)狀和工作實(shí)際，就如何加強(qiáng)部門預(yù)算審查做一分析和研究。

一、當(dāng)前人大開展部門預(yù)算審查監(jiān)督的主要模式

近年來，為加強(qiáng)部門預(yù)算審查監(jiān)督，各地人大進(jìn)行了不斷地探索，形成了不同的部門預(yù)算審查監(jiān)督工作方式，概括來說，主要有調(diào)研座談監(jiān)督、聯(lián)網(wǎng)實(shí)時(shí)監(jiān)督、參與式預(yù)算民主監(jiān)督三種模式。

1.調(diào)研座談監(jiān)督模式。主要是通過實(shí)地調(diào)研、召開座談會等方式，選擇部分部門預(yù)算，結(jié)合預(yù)算執(zhí)行審計(jì)監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督等情況，從宏觀層面，對部門預(yù)算編制、執(zhí)行及決算等情況進(jìn)行座談交流，提出意見建議，督促相關(guān)部門予以改進(jìn)。該模式簡單易行，是目前各地人大普遍采用的監(jiān)督模式，能夠在一定程度上提高部門對預(yù)算管理的重視程度，規(guī)范部門預(yù)算管理。但這種審查監(jiān)督方式相對宏觀，很少涉及具體項(xiàng)目、具體問題，問題整改保障力度偏弱。

2.聯(lián)網(wǎng)實(shí)時(shí)監(jiān)督模式。以廣州、佛山、貴陽等地為代表，通過建立人大與財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)等政府部門之間的信息監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)平臺，監(jiān)督部門預(yù)算管理全過程。該模式的優(yōu)點(diǎn)是能夠?qū)︻A(yù)算管理全過程進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，能夠及時(shí)停止、糾正違規(guī)違紀(jì)的預(yù)算資金支出，主要是通過對預(yù)算管理全過程的實(shí)時(shí)監(jiān)管，倒逼部門科學(xué)編制預(yù)算，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行。但該模式需要政府及財(cái)稅、審計(jì)等部門的積極配合，在網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)、參數(shù)和程序設(shè)計(jì)等方面要求較高，尤其是預(yù)算編制、項(xiàng)目績效等方面，對評估指標(biāo)體系建設(shè)要求非常高，實(shí)施難度較大。

3.參與式預(yù)算民主監(jiān)督模式。以溫嶺、無錫、上海閔行等地為代表，主要是將部門預(yù)算、政府投資項(xiàng)目等進(jìn)行民主審查、民主決策，充分發(fā)揮人大代表、專家、相關(guān)民眾的監(jiān)督主體作用。該模式能充分調(diào)動人大代表和社會各界的積極性，對實(shí)現(xiàn)民主預(yù)算決策具有較為明顯的推進(jìn)作用。但是該模式對人大代表、專家、民眾等參與人員的宏觀決策能力和水平依賴較高。根據(jù)亞當(dāng)?斯密的“經(jīng)紀(jì)人假設(shè)”理論，參與者一般會支持有利于自己的選擇，參與者議事能力不夠強(qiáng)，眼光不夠長遠(yuǎn)和客觀時(shí)，民主決策就會嚴(yán)重影響政府決策，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形成阻礙。

二、淄博市加強(qiáng)部門預(yù)算審查監(jiān)督的探索與實(shí)踐

市級人民代表大會一般于每年1月份召開，受重大政策、上級轉(zhuǎn)移支付、部門預(yù)算編制等情況影響，財(cái)政部門每年1月初才能匯總完成本級預(yù)算。因此，市人大常委會沒有足夠的時(shí)間在人代會前對政府預(yù)算進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。在聯(lián)網(wǎng)實(shí)時(shí)監(jiān)督和參與式預(yù)算民主監(jiān)督還不夠成熟情況下，淄博市探索開展了對部門預(yù)算的備案審查監(jiān)督，取得了較好的成效。

部門預(yù)算備案審查，簡單來說，就是在人代會批準(zhǔn)本級預(yù)算，財(cái)政部門批復(fù)部門預(yù)算后，將部門預(yù)算報(bào)本級人大常委會備案，本級人大常委會選擇部分部門預(yù)算進(jìn)行審查。在程序上主要有確定備案審查部門、制定工作方案、選擇審查人員、組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)、召開動員會議、實(shí)施專業(yè)審查、開展項(xiàng)目調(diào)研、集中會議審查、加強(qiáng)部門溝通、向主任會議報(bào)告審查結(jié)果、反饋審查結(jié)果、監(jiān)督整改等12個(gè)工作環(huán)節(jié)。具體工作中主要把握以下幾點(diǎn)：一是注重充分發(fā)揮人大代表和審計(jì)、中介機(jī)構(gòu)等方面的專業(yè)優(yōu)勢。二是堅(jiān)持區(qū)別于財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督，突出人大審查監(jiān)督的整體性、重要性、針對性特點(diǎn)。三是加強(qiáng)信息對比分析，把部門預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和決算作為完整的循環(huán)周期，進(jìn)行全過程審查監(jiān)督。四是堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，加強(qiáng)整改監(jiān)督，提高審查實(shí)效。特別在提出審查建議方面，以提高資金使用效益、促進(jìn)全市中心工作為目的，充分考慮實(shí)際情況，支持重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，保證重大民生事業(yè)，提出切實(shí)可行的意見建議。對審查發(fā)現(xiàn)帶有普遍性、部門難以單獨(dú)完成整改的問題，要求財(cái)政部門牽頭進(jìn)行整改；對由部門自身管理等原因?qū)е碌膯栴}，要求被審查部門立即整改、立改立行。市人大常委會對反饋部門的問題進(jìn)行跟蹤督辦，直至整改落實(shí)到位，必要時(shí)專門聽取部門預(yù)算備案審查整改情況報(bào)告。

2016年，淄博市對10個(gè)部門開展了預(yù)算備案審查，發(fā)現(xiàn)存在預(yù)算編制不完整、預(yù)算外支出等7類共計(jì)80個(gè)問題，涉及資金4億多元。市財(cái)政局和被審查單位積極采取有力措施進(jìn)行了整改。市財(cái)政局先后出臺了《淄博市預(yù)算公開實(shí)施方案》《市級預(yù)算單位結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理辦法》等7項(xiàng)加強(qiáng)預(yù)算管理的制度文件，將2017年市級公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高了一倍，并嚴(yán)格規(guī)范了對預(yù)算編制、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金、預(yù)算公開和績效監(jiān)管的要求。

從淄博市的實(shí)踐來看，部門預(yù)算備案審查對于提高預(yù)算審查監(jiān)督實(shí)效意義重大。一是可以通過對預(yù)算資金的實(shí)質(zhì)性審查，以資金監(jiān)督推動工作開展，督促部門認(rèn)真落實(shí)市委決策部署，是推動地方經(jīng)濟(jì)和民生事業(yè)健康發(fā)展的重要抓手，是促進(jìn)科學(xué)編制預(yù)算、規(guī)范預(yù)算管理的有效手段，是加強(qiáng)人大監(jiān)督，看好人民“錢袋子”的有效途徑。二是有效破解了人代會期間預(yù)算審查時(shí)間不足的難題，是預(yù)算審查工作的延伸、細(xì)化和補(bǔ)充，同時(shí)為審查預(yù)算調(diào)整、決算和次年預(yù)算編制奠定良好的工作基礎(chǔ)，有力促進(jìn)了新預(yù)算法的貫徹落實(shí)。三是摸清了部門預(yù)算管理中存在的問題，實(shí)現(xiàn)了舉一反三、以點(diǎn)帶面，提高市級預(yù)算管理水平的目的，推動了人大預(yù)算審查監(jiān)督從形式向內(nèi)容的轉(zhuǎn)變、從程序向?qū)嵸|(zhì)的轉(zhuǎn)變、從定性向定性與定量相結(jié)合的轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步增強(qiáng)了人大監(jiān)督的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。四是極大增強(qiáng)了人大代表和社會各界廣泛參與的積極性，人大代表主動參與預(yù)算管理的意識逐步增強(qiáng)，社會公眾對預(yù)算公開內(nèi)容的關(guān)注度有了進(jìn)一步的提高，初步構(gòu)建起人大代表和社會各界廣泛參與的社會監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，對于加強(qiáng)人大民主監(jiān)督、推進(jìn)預(yù)算民主決策具有重要意義。

淄博市開展的部門預(yù)算備案審查得到了山東省人大常委會和淄博市委、市政府的充分肯定，經(jīng)網(wǎng)絡(luò)投票，被評為“淄博市2017年第二批10項(xiàng)改革事項(xiàng)（自選動作）”，市委改革辦專門印發(fā)文件在全市范圍內(nèi)推廣推介。省人大常委會預(yù)算工作委員會多次到淄博市進(jìn)行調(diào)研，認(rèn)為淄博市部門預(yù)算備案審查工作達(dá)到了“黨委支持、人大滿意、政府重視、部門服氣”的效果，走在了全省乃至全國的前列，在全省推廣，煙臺、東營、聊城、棗莊等市人大常委會相繼到淄博市調(diào)研考察。

三、部門預(yù)算審查監(jiān)督面臨的主要問題

統(tǒng)籌考慮先進(jìn)地市部門預(yù)算審查監(jiān)督工作開展情況，結(jié)合淄博市部門預(yù)算備案審查實(shí)踐來看，當(dāng)前部門預(yù)算審查監(jiān)督工作還面臨一定的困難和問題，在一定程度上影響了審查監(jiān)督實(shí)效。

1.預(yù)算法貫徹落實(shí)不夠嚴(yán)肅。自原預(yù)算法實(shí)施開始，預(yù)算法就經(jīng)常遭受“軟法”的詬病。首先，對違反預(yù)算法行為的責(zé)任追究力度較弱。根據(jù)法律規(guī)定，違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律要進(jìn)行行政處罰，問題嚴(yán)重的相關(guān)人員還要承擔(dān)刑事責(zé)任，但實(shí)際工作中，很少有違反預(yù)算法規(guī)定的人員受到行政處分或追究刑事責(zé)任。其次，預(yù)算法配套制度體系尚未形成，預(yù)算法在部分方面僅對宏觀問題做出了原則性規(guī)定，預(yù)算法實(shí)施條例等尚未出臺，相關(guān)配套規(guī)章制度還不完善，預(yù)算法執(zhí)行中經(jīng)常出現(xiàn)“打折扣”的現(xiàn)象，審查監(jiān)督也缺乏操作細(xì)則。最后，各級政府及其部門很多稅收優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)獎補(bǔ)、民生提標(biāo)擴(kuò)面等重大政策，往往在年中制定并執(zhí)行，沒有考慮預(yù)算編制、實(shí)施時(shí)間、預(yù)算調(diào)整等管理規(guī)定，影響了預(yù)算的嚴(yán)肅性。

2.部門對執(zhí)行預(yù)算法重視不夠。審查發(fā)現(xiàn)，部門負(fù)責(zé)人對預(yù)算的主要關(guān)注點(diǎn)在于部門預(yù)算資金總數(shù)是否夠用，對預(yù)算編制、資金管理、賬目處理、績效評價(jià)等不夠重視。相應(yīng)地，部門財(cái)務(wù)人員只關(guān)注如何爭取更多的預(yù)算資金、資金使用是否違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律、是否受到法律處分等，對科學(xué)編制預(yù)算、嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行、資金分項(xiàng)核算等不夠重視，存在“先要預(yù)算，支出后議”的心理，預(yù)算編制和執(zhí)行容易呈現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象。個(gè)別部門甚至出現(xiàn)財(cái)務(wù)賬目管理較差、記賬不規(guī)范等問題，導(dǎo)致部分項(xiàng)目開支無法進(jìn)行審查，嚴(yán)重影響了審查監(jiān)督實(shí)效。

3.預(yù)算審查監(jiān)督力量相對薄弱。其一，市級人大預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)成立時(shí)間較短，工作人員經(jīng)驗(yàn)不足，對預(yù)算管理、財(cái)稅政策、績效監(jiān)管等知識的掌握還需要一個(gè)過程，自身力量難以滿足工作需要。其二，人大代表參與預(yù)算審查監(jiān)督的積極性和主動性還不夠高，審查參與率較低。同時(shí)，受專業(yè)知識要求較高等因素影響，其監(jiān)督作用短期內(nèi)難以充分發(fā)揮。其三，通過購買社會服務(wù)方式引入的中介機(jī)構(gòu)，在預(yù)算審查監(jiān)督方面尚處于起步階段，短期內(nèi)難以達(dá)到人大預(yù)算審查監(jiān)督的要求。

4.部門預(yù)算公開和績效監(jiān)督力度不夠。一是預(yù)算公開不夠積極主動，一方面，很多地市對于建立人大與政府及財(cái)稅、審計(jì)等部門之間的預(yù)算實(shí)時(shí)監(jiān)督信息平臺不夠積極主動，聯(lián)網(wǎng)信息平臺建設(shè)推進(jìn)緩慢，難以對部門預(yù)算管理進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督。另一方面，部門基本是按照財(cái)政部門的模板要求公布預(yù)算大概情況，不僅人大代表、社會民眾無法看明白，專業(yè)人員也難以厘清資金使用具體情況，只是做到了“形式上的公開”，社會監(jiān)督難以發(fā)揮實(shí)際效果。二是部門預(yù)算績效管理工作進(jìn)展緩慢，很多部門尚未建立完整的績效評價(jià)體系和考核機(jī)制，財(cái)政部門的引導(dǎo)、監(jiān)督力度也有待加強(qiáng)，部門預(yù)算績效評價(jià)和監(jiān)管考核機(jī)制亟待完善。

四、加強(qiáng)部門預(yù)算審查監(jiān)督的幾點(diǎn)建議

1.嚴(yán)格預(yù)算的剛性約束。現(xiàn)代預(yù)算管理的靈魂，是強(qiáng)化對政府支出的約束，強(qiáng)化預(yù)算支出約束的關(guān)鍵在于不能隨意開財(cái)政收支的口子。首先，要盡快研究制定預(yù)算法實(shí)施條例和預(yù)算法相關(guān)配套制度，為加強(qiáng)預(yù)算管理和審查監(jiān)督提供明確的標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)則。其次，要嚴(yán)格依法落實(shí)責(zé)任追究，強(qiáng)化預(yù)算法作為“經(jīng)濟(jì)小憲法”的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。尤其是預(yù)算法對違法行為、責(zé)任追究有明確規(guī)定的，要依法堅(jiān)決予以查處。最后，各級各部門在制定稅收優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、民生提標(biāo)擴(kuò)面等重大資金政策時(shí)，要嚴(yán)格遵守預(yù)算法規(guī)定，務(wù)必在預(yù)算編制前制定或在預(yù)算調(diào)整后執(zhí)行，嚴(yán)禁違反預(yù)算法規(guī)定隨意出臺重大資金政策。

2.強(qiáng)化部門預(yù)算法治意識。

一方面，把預(yù)算法作為“七五”普法的重要內(nèi)容，并納入人大任命干部、各級黨委政府干部培訓(xùn)班的培訓(xùn)課程和考試內(nèi)容，增強(qiáng)各級領(lǐng)導(dǎo)干部的預(yù)算法治意識，自覺把新預(yù)算法的各項(xiàng)規(guī)定作為從事預(yù)算管理活動的行為準(zhǔn)則，讓部門負(fù)責(zé)人對預(yù)算法逐步從知道到熟悉、從熟悉到重視、從重視到嚴(yán)格遵守。另一方面，要督促財(cái)政、審計(jì)等部門加強(qiáng)對預(yù)算工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和監(jiān)督考核，加強(qiáng)對部門預(yù)算編制申報(bào)環(huán)節(jié)的審查監(jiān)督，提高預(yù)算管理人員的業(yè)務(wù)能力和水平，督促部門細(xì)化預(yù)算編制、嚴(yán)格預(yù)算管理、規(guī)范賬目處理。

3.強(qiáng)化力量提升預(yù)算審查監(jiān)督水平。一是提高預(yù)算審查監(jiān)督業(yè)務(wù)水平。充實(shí)人大預(yù)算審查監(jiān)督隊(duì)伍，鼓勵各地人大積極探索預(yù)算審查監(jiān)督新模式，加強(qiáng)對人大預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作人員、人大代表的業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)交流，提升預(yù)算審查工作能力。選取有一定財(cái)政預(yù)算業(yè)務(wù)知識、熱心監(jiān)督工作的代表，探索建立預(yù)算審查監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員制度，充分發(fā)揮人大代表的監(jiān)督主體作用。二是充分借助社會力量。選取財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)、法律等領(lǐng)域的專家，建立預(yù)算審查監(jiān)督咨詢專家?guī)欤浞致犎∑湟庖娊ㄗh；積極利用專業(yè)機(jī)構(gòu)，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，提升預(yù)算監(jiān)督專業(yè)化水平，多方面調(diào)動社會力量參與部門預(yù)算審查監(jiān)督。三是充分借助審計(jì)力量。加強(qiáng)與審計(jì)部門的聯(lián)系，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的優(yōu)勢，積極借鑒審計(jì)成果。特別是要加強(qiáng)對審計(jì)查出問題整改的監(jiān)督，對有普遍性、單一部門難以徹底整改的問題，要求財(cái)政部門牽頭進(jìn)行整改，建立并完善審計(jì)查出問題整改向人大常委會報(bào)告機(jī)制，提高審計(jì)查出問題整改實(shí)效。

4.進(jìn)一步落實(shí)預(yù)算公開，加強(qiáng)績效監(jiān)管。大力推進(jìn)預(yù)算公開制度。要積極推進(jìn)預(yù)算監(jiān)督信息平臺建設(shè)，加強(qiáng)對預(yù)算管理的實(shí)時(shí)監(jiān)督；要強(qiáng)化部門預(yù)算公開監(jiān)管，嚴(yán)格在規(guī)定時(shí)間在信息平臺上公開，并逐步細(xì)化公開內(nèi)容，優(yōu)化報(bào)表體系，加大對專項(xiàng)資金管理使用和績效信息的公開，促使預(yù)算公開由“看得到”向“看得懂”轉(zhuǎn)變，真正實(shí)現(xiàn)社會公眾看得懂、能監(jiān)督。建立完善財(cái)政資金績效評價(jià)制度，健全預(yù)算支出的績效評價(jià)指標(biāo)體系，把績效理念融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督管理全過程，加強(qiáng)對預(yù)算支出的跟蹤問效，完善預(yù)算安排與績效評價(jià)結(jié)果有機(jī)結(jié)合機(jī)制，提升預(yù)算資金績效管理水平。