新常態下縣鄉人大工作和建設的現狀、問題和建議
——以煙臺市近兩年來的縣鄉人大工作和建設為例

□程 偉

2015年6月，中共中央轉發《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》（以下簡稱《意見》），這是以習近平同志為核心的黨中央堅持和完善人民代表大會制度、推進社會主義民主法治建設的重要舉措，為做好新形勢下人大工作特別是縣鄉人大工作指明了方向、提供了遵循。《意見》出臺以來，全省各級黨委、人大以踏石留印、抓鐵有痕的釘釘子精神抓落實，縣鄉人大工作和建設呈現新氣象、新風貌。近期，通過對煙臺市12個縣（市、區）的縣鄉人大工作和建設情況進行深入調研，筆者認真總結分析了目前煙臺市縣鄉人大工作和建設的現狀、存在的問題，并提出了建議。

一、煙臺市縣鄉人大工作和建設現狀

（一）組織建設方面

1.縣級人大常委會專門委員會、常委會辦事機構和工作機構設置及人員配備情況。結合縣鄉人大換屆工作，全市各縣市區對人大專門委員會和常委會工作機構進行了重新理順。專門委員會層面，12個縣市區人大均成立了內務司法、財政經濟、教科文衛、城建環保委員會，其中10個縣市區還成立了農業農村委員會，平均設立4.8個；常委會工作機構層面，全部設置了預算審查和代表議案機構，除辦公室、人代委、預工委3個工作機構外，還有5個縣市區設立了信訪室、2個設立了研究室，平均工作機構為3.6個；人員配備層面，各縣市區人大常委會主任會議組成人員及其他工作人員總數為424人，平均35.3人。

2.縣級人大常委會組成人員數量、專職組成人員比例以及年齡、專業結構情況。縣級人大常委會組成人員總數量為372人，平均每個縣市區31人，專職組成人員比例平均值為59.4%。組成人員的年齡多集中在40～55周歲之間，專業多為經濟類、法律類、管理類等，大學本科以上學歷比例較換屆前均有所增加。

3.鄉鎮、開發區、街道人大工作機構設置和人員配備情況。全市88個鄉鎮，82個配備了專職人大主席，73個配備了兼職或專職副主席，39個配備了專職或兼職工作人員。全市21個開發區（高新區、度假區等），10個設立了人大工作機構、配備了人大專職主任和兼職工作人員，2個配備了專職主任，9個因與街道合署辦公未單獨設立人大工作機構。全市61個街道，全部設置了人大工作機構、配備了人大專職主任，60個配備了兼職或專職副主任，52個配備了專職或兼職工作人員。

（二）依法履職方面

1.縣級人民代表大會會議和常委會會議、鄉鎮人民代表大會會議和主席團會議召開情況。圍繞貫徹落實《意見》和省委、煙臺市委實施意見，各縣市區均出臺了具體實施意見，同時結合人大工作形勢變化修訂了常委會議事規則、組成人員守則等制度。從實際工作情況看，縣鄉人大都能認真貫徹實施，縣市區人民代表大會一般每年召開1次，常委會會議每兩個月召開1次。鄉鎮人民代表大會每年至少召開1次，鎮人大主席團會議每季度召開1次。

2.鄉鎮人大主席團在閉會期間工作開展情況。鄉鎮人大主席團在完成召集主持鄉鎮人代會等職能外，在閉會期間，大部分鄉鎮能召集舉行主席團成員會議，討論決定鄉鎮人代會閉會期間的有關工作，組織縣、鄉鎮人大代表開展調研、視察、執法檢查等活動，能夠積極聯系市、縣、鄉鎮人大代表，為人大代表執行職務提供便利條件和服務。多數鄉鎮人大主席團能圍繞鄉鎮黨委工作重點、政府工作難點和群眾反映熱點，開展調研、視察、執法檢查，提出意見和建議，督促政府整改落實。

3.縣鄉人大開展監督工作的新方式新措施新經驗。近年來，全市縣鄉兩級人大不斷加強和改進監督工作，在監督模式上，逐步形成了“聽、審、問、評”的監督模式，就是結合聽取和審議專項工作報告開展專題詢問和工作評議；在監督渠道上，拓寬人大監督與社會聯系的渠道，積極組織代表參加視察、調查和執法檢查；在監督方法上，在聽取和審議工作報告、開展執法檢查進行全方位“面”上監督的同時，將人大監督與辦理人民群眾來信來訪、代表議案建議相結合開展“點”上監督，做到以面找點、以點促面，提高人大監督效果。比如，龍口市采取隨機抽樣法、視頻再現法、跟蹤監督法等方法，在改進監督方式、提高監督實效方面取得了一些成績；海陽市實行了向社會公開征集監督議題的機制，通過網站、報紙等媒體廣泛征集意見，更好地集中群眾智慧；蓬萊市綜合運用多種監督形式，堅持聽取審議和開展視察相結合、監督推動和融入推動相結合、作出決定和專題調研相結合，有效促進了重點工程和項目建設。

（三）代表工作方面

1.代表聯絡機構和履職平臺的建設使用情況。縣級人大常委會全部設立了人事代表工作委員會作為專門的代表聯絡機構，承擔代表聯絡和組織服務工作；鄉級人大均未設立專門的代表聯絡機構，代表聯絡工作一般由鄉鎮人大主席、副主席或人大辦工作人員承擔。在代表履職平臺建設方面，縣鄉兩級人大不斷探索，搞活形式。比如，蓬萊市建立了人大代表網上履職平臺，制定了代表履職評價暫行辦法，激發代表履職熱情。龍口市對鄉鎮人大開展了“四有八規范”標準化建設工作，有效提升了代表履職水平。

2.代表建議辦理和重點建議督辦機制建設情況。各縣市區人大常委會把做好代表建議辦理工作、提高代表建議辦結率和代表滿意率作為人大工作的一項重點內容來抓，不斷健全完善重點建議確定、交辦、督辦等辦理機制，要求政府對于人大常委會確定的重點代表建議，提交政府常務會議進行研究，由相關副縣市區長牽頭辦理，人大常委會領導及相關工作機構按照分工對重點建議進行跟蹤督辦，較好地確保了建議辦理效果。部分縣市區將代表建議辦理工作納入縣市區科學發展考核，進一步提高了代表建議辦理的質量和實效。

3.人大代表履職服務保障情況。各縣市區普遍將縣鄉人大代表活動經費列入本級財政預算予以保證，目前，縣級代表活動經費一般為每人每年2000元，鎮級代表經費一般為每人每年800元。各縣市區普遍建立了代表履職檔案，包括代表出席人代會和小組活動、提出建議、聯系選民、參加學習等情況，并將量化考評結果作為評先選優和推薦連選連任的重要參考依據。同時，還從培訓學習、信息服務、開展代表活動等各個方面保障代表履職。

二、存在的主要問題和不足

（一）行使重大事項決定權存在虛置、弱化傾向。主要表現在三個方面：第一，權力行使得不充分。不少縣級人大除了進行程序性的監督活動、例行性人員任免之外，對重大事項決定權的重視不夠，工作中往往出現以下情況：黨委已經作出決策的重大問題，人大不再作決定；黨委沒有決策的重大問題，人大很少決定；應當由人大決定的事項，人大沒有作出相應決定；還有一些重大事項黨委政府提出后，甚至是臨時提出或即將進入實施階段，留給人大調研論證的時間不夠，人大倉促做決定。第二，決議決定的數量少、質量不高。從決議決定的范圍看，地方組織法所列舉的9個方面的重大事項，經濟方面的重大事項決定較多，其他方面的重大事項決定很少，尤其是政治、文化、民政等方面較少。從決議決定的內容看，涉及人代會上有關工作報告的決議多，涉及其他方面的決議少；一般意義上的決議、決定多，針對某一重大事項作出的決議、決定少。從決議決定的質量看，程序性、號召性的東西多，實質性、強制性的東西少，有的決議決定還缺乏可操作性。以煙臺某縣級市人大常委會為例，2012年以來共作出的決議決定43項（不包括人事任免決定、代表職務變動決定等），其中批準人大及“一府兩院”工作報告16項，占37.2%；審查批準計劃和預算、批準市級財政決算及預算調整13項，占31.2%；限制人大代表人身自由決定8項，占18.6%；“七五普法”、建立友城的4項，占9.3%；真正作出有實質性內容的決定只有一項——生態恢復綜合整治。第三，跟蹤落實決議決定缺乏剛性手段。作出決議決定后，盡管各級人大對決議決定的執行情況進行了跟蹤監督，但效果并不理想，存有重決定、輕落實的現象，很多地方是作了決定便沒有了下文。一方面，執行部門沒有主動向市人大常委會報告執行情況，整改措施不到位；另一方面，市人大常委會主動實施監督少，特別是決議決定作出后的后續監督制約機制和剛性手段運用不夠，導致部分決議決定沒有發揮出應用作用。

（二）監督作用發揮不夠充分。主要表現在兩個方面：第一，監督方式柔性監督多，剛性監督少。人大監督方式包括聽取審議“一府兩院”專項工作報告、監督國民經濟和社會發展計劃、預算執行、批評和意見、詢問和質詢、特定問題調查、撤職等。從實際情況來看，縣級人大運用較多的是前幾種程序性的、常規審議性的、較溫和的監督方式，而后面幾種直接處置性的、較嚴厲的方式極少運用或根本不用，缺乏剛性和力度。由于長期不能大膽使用法定的有效的處置性的監督方式，一定程度上失去了地方國家權力機關懲戒強制的作用，導致人大無位無威。第二，缺少具備剛性和可操作性的制約措施。法律雖然賦予了人大很多監督職能，但很多規定只是原則性的，在具體程序上如何落實還不是很明確，缺乏剛性和可操作性。比如，現在人大開展監督工作，為了能有較好的效果，除了要取得黨委支持外，還要考慮方方面面的因素，基本上是從選題到監督的全過程，都要慎重考慮，既要考慮監督效果，還要考慮使各方面都能接受，導致人大開展工作有些放不開手腳。再比如說，人大針對政府某項工作開展監督并作出相關決議，但如果政府落實決議不到位的話，下步人大該如何監督，法律法規沒有明確的規定，影響了后續工作的開展，也影響了人大開展監督的積極性。

（三）機構設置、人員編制和干部隊伍建設不適應新常態的要求。主要表現在兩個方面：第一，縣鄉兩級人大普遍存在行政人員編制緊張的問題，“有崗無編”“有官無兵”“一人一委”狀況突出，不能滿足實際工作需求；縣級人大機關只有行政編制，無事業編制，機關編制少且性質單一；縣鄉人大在爭取機構、編制方面也參差不齊。第二，常委會委員組成結構不盡合理、機關工作人員流動性不強。目前，縣級人大常委會委員，在知識結構上，行政型、業務型的成員較多，懂法律、懂經濟的專業人員比較少，知識結構和整體素質與人大工作要求不相適應。因此常委會在監督“一府兩院”工作過程中，對許多問題常常難以進行深層次的剖析，難以提出具有實質性的監督意見。縣級人大機關工作人員流動性不強、平均年齡偏大、與黨政干部交流不夠，目前也普遍存在專業人員少、現有工作人員年齡較大等問題，導致有些工作比如對預算審查、財經及法律方面的監督作用發揮得不是很好。對基層人大干部的培訓不足，專業知識能力建設還不能完全適應新形勢新任務要求，本領恐慌的問題比較突出。

（四）鄉鎮人大的地位和作用尚未得到充分認識和普遍重視。從法律上講，鄉鎮人民代表大會是農村基層國家權力機關，但在實際工作中，鄉鎮的重大決策都是由鄉鎮黨政班子作出，鄉鎮人民代表大會通常只是“聽聽報告、舉舉拳頭、吃吃饅頭”，一年幾次的人大主席團會議也是走走過場、例行程序、搞搞活動，使得鄉鎮人大很難監督政府的決策行為。《意見》下發后，鎮街人大目前雖然配備了1名專職主席（主任）和1名專職副主席（主任）的編制，但很多主席（主任）還同時承擔黨委政府的包片、維穩等工作任務，很難把主要精力放在人大工作上。調研中，我們發現的問題還有：部分鎮街人大在工作創新、代表活動創新上做得不夠，少數新任職的鎮街人大主席（主任）對人大工作不熟悉，與形勢發展要求和代表、群眾期望有一定差距；鎮街人大干事的職務及待遇難以解決，流失嚴重，鎮街人大工作連續性差；閉會期間鎮街人大工作開展不積極、形式單一，職能履行不夠到位；一些鎮街人大經費不足，難以組織代表開展工作；鄉鎮人大代表整體素質不高，執行代表職務的能力不強，與履職的要求尚有不小的差距等等。

三、主要對策與建議

（一）關于加強縣級人大工作的建議。調研中，我們與縣市區人大常委會的同志們進行了深入地交流，他們普遍的感受是，《意見》出臺后，縣級人大常委會在機構、人員等方面有了很大的變化和進步，“地位更高了，腰桿更硬了，說話辦事更有力度了”。筆者建議，針對當前存在的“一人一委”“有官無兵”現象，對縣鄉人大機構編制和人員編制提出明確要求，比如每個專門委員會除主任、副主任外，還要明確配備一名工作人員；針對人大干部反映比較多的“出生入死”、出口不暢的問題，加強人大機關與黨政機關的干部雙向交流，補充年輕干部，優化人大干部隊伍結構；針對當前人大干部反映較多的“本領恐慌”“支持恐慌”的情況，采取多種形式加強對縣鄉人大機關干部的集中培訓，提高業務素質和履職能力。

（二）關于加強鄉鎮人大工作的建議。在我國五級人大代表中，鄉鎮人大代表占比達到50%以上，發揮好鄉鎮人大的作用，對于人民代表大會這一根本政治制度的穩定，保障農村人民群眾當家作主政治權利的實現，關系重大，意義重大。黨的十八大以來，鄉鎮人大的工作有了較大的變化和發展，人民代表大會制度在鄉鎮還處在完善和發展階段，為推進基層經濟社會發展和民主法制建設作出了應有的貢獻，但也無法回避工作中的一些尷尬、無奈和困惑。筆者建議，除了在思想重視程度、機構隊伍建設、加強宣傳力度等方面持之以恒推進之外，應根據當前鄉鎮人大工作的現狀，著重在推進工作經常化、制度化、規范化上下功夫。比如，根據形勢的發展，對鄉鎮人大行使決定權的程序做進一步規定，擴大鄉鎮人大行使決定權的范圍，使鄉鎮人大的決定權具有更強的可操作性；對優化鄉鎮人大主席團成員結構作出具體規定，不安排政府工作人員進入鄉鎮人大主席團，增加有管理地方事務能力的農村代表進入主席團；制定鄉鎮人大閉會期間代表活動的有關辦法規定，使鄉鎮人大開展活動有章可循、規范有序等等。