腐敗治理權分置視域下完善政治巡視制度的構想

袁　忠，楊　柳

(中共廣東省委黨校 行政學教研部，廣州 510053)

政治巡視制度是我們黨在腐敗治理實踐中不斷吸取經驗創設和發展起來的加強黨內自我監督的有效形式之一。自2003年黨中央首次以黨內法規確立巡視制度以來，政治巡視就在廉政建設中承擔著集中徹查巡視對象存在問題、給予警告震懾、指導促進整改等重要功能，這不僅是對其它監督方式的必要補充和有效促進，更發揮著其它監督方式所難以實現的功效。為進一步推進反腐倡廉建設，健全黨和國家監督體系，黨的十九大報告提出要繼續深化政治巡視，加強對權力運行的制約和監督；習近平同志也曾強調指出：“巡視是黨內監督的戰略性制度安排”“要以貫徹執行巡視工作條例為契機，提高依規依紀巡視能力，推動巡視工作制度化、規范化?！盵1]因此，在當前構建國家大監察體制背景下從權力分置角度對政治巡視進行再審視、探討政治巡視的功能定位和權力結構關系，有利于進一步完善政治巡視制度設計，推動黨和國家腐敗治理體系和黨內監督的規范化現代化。

一、權力分置視域下我國政治巡視制度發展的三個階段

(一)建國前黨對巡視制度的初步探索

1921年，中國共產黨剛成立就把巡視作為保證上級正確指導的主要方法，派出特派員巡視指導地方工作。1922年7月，黨的二大通過的《黨章》規定建立“中央特派員”制度，其《關于議會行動的決議案》專門強調了特派員的權威。1925年10月，中央執行委員會召開擴大會議，決定設置“中央特派巡視指導員”。1928年10月8日，黨中央發布《中央通告第五號——巡視條例》，明確規定中央、省委、縣委、特委都須設專門巡視員；巡視人選由派出之黨部常委會議決定；巡視員召集各種會議、改組巡視區域之最高黨部、巡視結束后向派出地黨支部作有系統的報告和討論等。1931年5月1日，我黨最早的巡視條例《中央巡視條例》出臺，具體規定了巡視員的條件、基本任務、工作方法、職權、教育與紀律等事項，成為指導巡視工作的規范性文件。1938年11月，黨的六屆六中全會(擴大)通過《關于各級黨部的工作規則與紀律的決定》，明確了巡視員的權力范圍，“巡視員對于下級黨委有意見時，應該向下級黨委建議，由下級黨委決定執行與否，巡視員沒有決定與強制下級黨委執行的權力。但在特殊情形之下由上級黨委委托，授巡視員以此項特權者除外。”[2]這一新規定對巡視制度中的權力結構進行了調整和平衡，其意義不僅在于有效限制巡視員的過大權力，進而制約中央對地方、上級對下級的過分集權，還蘊含著擴大黨內民主、發揮下級黨組織的積極性、加強黨委集體領導的深謀遠慮。

(二)改革開放后黨內巡視制度的確立發展

改革開放后，黨的巡視工作取得新進展。1991年9月中紀委第九次全體會議通過《中共中央紀律檢查委員會向黨的第十五次全國代表大會的工作報告》，提出“中央紀委和省、自治區、直轄市紀委建立巡視制度”[3]。1996年1月，為進一步加強黨內監督，保證領導干部合法使用權力，經黨中央批準，中紀委第六次全會決定建立黨內巡視制度，并于同年3月制定和下發了《中共中央紀委關于建立巡視制度的試行辦法》。1996年3月，中紀委辦公廳印發了《中共中央紀律檢查委員會關于建立巡視制度的試行辦法》，明確了巡視干部的選派、任務、職權、紀律、管理等五大問題。2002年11月，黨的十六大明確規定：“改革和完善黨的紀律檢查體制，建立和完善巡視制度”，政治巡視制度正式成為黨內監督的一項重要制度。2003年12月，《中國共產黨黨內監督條例(試行)》正式頒布，明確了黨內巡視制度的具體內容，黨內巡視制度成為黨內監督的十項制度之一。2007年黨的十七大明確規定：黨的中央和省、自治區、直轄市委員會實行巡視制度。自此，巡視工作以黨內根本大法的形式確定下來，正式納入黨的組織制度體系，這標志著巡視制度已經成為我們黨完善黨內監督的一項基本制度。

(三)新時期黨內巡視制度的豐富完善

2009年12月，黨中央成立巡視工作領導小組，同時對中紀委、中組部巡視組進行改組、整合成為中央巡視組。這一重要舉措體現著深刻的內涵變革，意味著對巡視規則的調整和優化，表明巡視組的派出主體不是紀委和組織部，而是黨中央和各省區市黨委，凸顯派出巡視組的黨組織的責任擔當和巡視組的權威。2015年2月，中共中央政治局會議審議通過巡視工作的專題報告，對加強和改進巡視工作作出重大部署，明確了中央巡視工作方針。2015年6月，黨中央按照全面從嚴治黨的新要求對《巡視工作條例》進行了修改和完善，將新時期特點融入條例總則、機構和人員、巡視范圍和內容、工作方式和權限、工作程序、紀律與責任等方面，既有實體性要求又有程序性規定。2015年10月，中央頒布《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》，不僅體現了新形勢下全面從嚴治黨和依規治黨的新要求，也是健全完善黨內法規保障社會主義法治國家建設的新舉措。2016年修訂的《中國共產黨黨內監督條例》，以黨內法規的形式把政治巡視確定為黨內監督的主要制度之一。2017年黨的十九大通過的《黨章》(修正案)再次以黨的根本大法的形式規定：黨的中央和省、自治區、直轄市委員會實行巡視制度，黨的市(地、州、盟)和縣(市、區、旗)委員會建立巡察制度。

經過上述三個時期的持續探索、發展和完善，我們黨在總結經驗的基礎上成功地以黨內根本大法《黨章》的形式確立了政治巡視的地位，為卓有成效地反腐倡廉鑄造出一把堅韌的利劍。十八屆中央組織先后開展了12輪巡視，共巡視277個黨組織，完成對省區市、中央和國家機關、中管企事業單位和金融機構、中管高校等的巡視，在黨的歷史上首次實現一屆任期內巡視全覆蓋，腐敗治理取得了舉世矚目的成績。

二、政治巡視制度的比較優勢與主要缺陷

政治巡視作為黨內監督的一種特殊形式，是中央和省、自治區、直轄市黨委通過專職巡視機構按照有關規定對所管理的地方、部門、企事業單位黨組織領導班子及其成員進行巡行視察和監督的制度。黨內監督是黨的各級組織和全體黨員,依照黨章和黨內法規相互監察、督促的活動。從系統角度分析,黨內監督是一個多層次、全方位整體，由自上而下的監督、平行監督和自下而上的監督等體系所構成。2016年修訂的《中國共產黨黨內監督條例》將黨內監督分為黨的中央組織的監督、黨委(黨組)的監督、黨的紀律檢查委員會的監督、黨的基層組織和黨員的監督五個方面，它們相互促進補充共同構成黨內權力監督體系和監督制度。相對于傳統的監督形式，政治巡視蘊含一種較新的權力制衡結構和運行機制，在反腐實踐中顯現出不同特征。

(一)政治巡視制度的比較優勢

1.獨立性強。從頂層制度設計來看，與紀檢監察機構雙重領導體制不同的是，專職巡視機構——省、自治區、直轄市黨委巡視工作領導小組辦公室雖然設在同級黨的紀律檢查委員會，但其角色定位是黨委工作部門，機構設置、人員安排相對獨立。雖然巡視工作領導小組組長由同級黨的紀律檢查委員會書記擔任，但其業務開展相對獨立。從具體運行機制來看，按照目前的制度設計中央巡視組可以直接向中央巡視工作領導小組組長報告，省、自治區、直轄市黨委巡視組可以直接向省、自治區、直轄市黨委書記報告，對黨的最高首長負責，在巡視結果的處理上巡視組有一定的獨立性和自由權，可以有效擺脫來自官僚體系的各種干擾。這是實現巡視制度快速高效的制度保障。

2.針對性強。從監督對象看，政治巡視主要是針對所管理的下級黨組織領導班子及其成員，并非針對一般的干部；特別是針對各級各類“一把手”進行專門巡視，監督對象明確，監督重點突出。從監督內容看，政治巡視主要目的在于發現和核查群眾反映強烈的嚴重違反黨的政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律等行為，是帶著線索和問題下去巡視，目標十分明確?，F實中，除了一般巡視，其更多采取專項巡視的方式，執行明確具體的任務。

3.權威性強。從監督權力的運行方向看，政治巡視屬于自上而下的監督形式，基于科層制組織的上下級服從關系和黨的民主集中制原則，政治巡視在具體運作中表現出高壓態勢，具有明顯的強制性和巨大威懾力。它以上級組織權威為后盾，在發現線索、處置執行等方面秉持“尚方寶劍”，巡視人員的官位級別和等級心理具有較好的權威優勢。因此，我國古代歷朝歷代都創造出各具特征的巡視制度，探索出一條監督權相對獨立的高效機制。

上述三個特點結合在一起共同作用，決定了政治巡視具有其它監督形式無法比擬的優勢。

(二)政治巡視制度在實踐中的缺陷與不足

1.制度化設計不夠完善。根據現行的制度設計，政治巡視分為常規巡視和專項巡視，并以專項巡視為主。其中，常規巡視實際上是一般綜合性巡視，巡視內容較為全面寬泛，巡視時間安排也未固定，即制度化、常態化不足；專項巡視是根據具體巡視內容而進行的臨時性集中安排，巡視任務的產生取決于巡視工作領導小組研究提出的巡視工作規劃、年度計劃和階段任務安排，尚未形成依法定期進行、規范明確的巡視制度安排，導致政治巡視帶有“運動式”色彩。

2.專業化程度不夠高。目前制度環境下，巡視工作領導小組是虛設機構，巡視辦設在同級紀檢監察部門，不屬于成員相對固定的常設機構，普通老百姓甚至以為巡視辦是紀委下的一個工作部門；許多地方巡視組成員多從紀檢、組織或審計等部門臨時抽調組成，這些人員年齡偏大，即將退居二線，工作經歷和工作能力相似，雖然具有豐富的實踐經驗，但也存在體力不足和少數同志責任心不強的問題，其專業精神和專業化程度缺乏保障；巡視人員并非群眾所期盼那樣的“欽差大臣”，難以滿足巡視工作任務繁重復雜和強有力等素質需求。

3.動力機制缺乏保障。巡視績效的高低，不能像搞政治運動“定指標”“下任務”加以硬性量化，很難有一套具體量化的評估指標；巡視結果的好壞，也很難與巡視人員的待遇、升遷掛鉤，尚缺乏明確、可操作的獎懲措施；巡視人員憑熱情和責任心開展工作，其臨時性工作性質甚至可能還會產生短期行為。而且，巡視屬于給人“看病”“找岔子”，不是錦上添花而是“得罪”人，巡視組及其成員時有礙于面子甚或產生官官相護心理、表現出動力機制不足而影響巡視的效果。

4.責任機制不夠健全。管理的根本癥結不外乎權力配置是否科學、責任是否落實兩大問題。在腐敗行為的隱蔽性特點越來越強、腐敗治理難度越來越大的新情況下，如果沒有一套嚴格有效的責任機制保障，就很難發揮巡視反腐利劍的應有作用。目前有關法律法規雖然明確規定了巡視人員的行政和法律責任，但仍然難以從根本上落到實處，“對應當發現的重大問題沒有發現”等巡視主觀責任更是難以核查追究，至今還沒有哪個地方出現過對巡視人員的問責案例。

以上幾個方面因素綜合作用導致政治巡視的實際效果受到限制，難以徹底根治腐敗問題。

三、權力分置視域下完善政治巡視制度的思路和構想

(一)完善政治巡視制度的基本思路

阿克頓在《自由與權力》里曾指出，權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。政治巡視行使的是監督權，如果不受制約也必然會導致腐敗。完善政治巡視，必須遵從權力運行的規律從優化監督權力的配置入手。我國傳統對策對權力的監督沿襲“重監督、輕制約”路徑，導致在實際監督中更多是圍繞權力執行主體“人”而非權力本身進行制度設計。提升腐敗治理能力，應從監督“人”為主轉向監督“權”為主，加強對權力運行過程的制衡和監察。權力制衡的制勝武器是以權力制衡權力，早年孫中山曾提出五權憲法，主張立法、行政、司法、考試、監督五權分立，把監督權單設與其它權力并存?，F代學者渝中通過學術梳理將權力制衡理論概括為四種范式：政治學范式——以權力制衡權力、法律學范式——以法律制衡權力、倫理學范式——以道德制衡權力、社會學范式——以社會制衡權力[4]，其中最有效的當推政治學范式——以權力制衡權力，其前提就是分權，即首先把監督權從權力體系中分離出來，然后將監督權再次細分，構建合理的監督權力結構。習近平曾強調指出：“要強化制約，合理分解權力，科學配置權力，不同性質的權力由不同部門、單位、個人行使，形成科學的權力結構和運行機制?！盵5]

分權制衡思想其實在我們黨內早有探索，1956年黨的八大所確立的政治體制就實踐了黨內分權思想，當時設立的中央委員會(下設政治局)負責決策，中央書記處負責執行、中央監察委員會負責監督，決策權、執行權、監督權既相互協調又相互獨立。當前中國特色社會主義進入新時代，實施黨內分權更加具有強烈的現實意義。黨的自我凈化、自我調適、自我完善是保持黨的先進性和純潔性的主要來源，一定程度上黨內合理分權更是提高黨的執政能力重要舉措。這種分權是基于職能的分工,是一種功能性分權而不是西方“三權分立”意義上的“分立”,并不違背社會主義基本原則，始終堅持黨的領導統合是我國各種權力分工體系的基礎和前提。為區別于西方政治學意義上的“分權”，我們把這種管理學意義上的權力分割制衡稱為“分置”。

(二)完善政治巡視制度的構想

1.治理權分置。黨和國家在不斷尋求政治體制改革的突破，黨的十七大明確提出“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”的目標。黨的十九大在總結實踐經驗的基礎上提出深化國家監察體制改革，組建國家、省、市、縣監察委員會，將監察廳(局)、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合，構建大監察體制，實行決策權、執行權、監督權相對分離；其實質是監督權的相對獨立和分置，新成立的國家監察委員會是一個獨立于國務院并與國務院平行的機構，將改變目前權力機關下設“一府兩院”而形成“一府、一委、兩院”的格局。隨著國家監察法的出臺，將以國家法律的形式確保監督權的相對獨立地位。國家監察委員會同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋，這有利于把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，實現國家監督與黨內監督的一體化，凸顯監督權的法律地位和制衡力量。

2.監督權分置。在腐敗治理的決策權、執行權、監督權相對獨立協調的基礎上，對監督權進行合理分解以保障其公正和有效性。從權力運行的環節分析，監督權可分解為調查權、處置權即核心執法權兩大類，政治巡視行使的是專業調查權，紀檢司法機關行使的是執法處置權。由巡視機構專司調查權集中發現問題，有利于真正實現對公職人員監察的全覆蓋；巡視結果交由紀檢司法機關處置，形成有案必查機制，有利于在紀檢機關和巡視機構之間構建權力制約和平衡機制，調查權、處置權的適當分離能有效防止監督權的濫用、破解誰來監督“監督者”的難題。

3.巡視權分置。在巡視機構內部，巡視工作領導小組與巡視組也要圍繞巡視權進行合理分工制衡。巡視組行使調查權并執行嚴格的請示匯報制度，巡視結果的運用處置交由巡視工作領導小組決定，即巡視工作領導小組行使處置權。按照目前制度設計，巡視組對巡視工作中的重要情況和重大問題向巡視工作領導小組請示報告，只有在特殊情況下，中央巡視組才可以直接向中央巡視工作領導小組組長報告，省、自治區、直轄市黨委巡視組才可以直接向省、自治區、直轄市黨委書記報告，實行調查權、處置權分離。這種制度設計既有利于巡視工作領導小組對整體巡視工作的領導掌控，同時也有利于保障巡視組的相對獨立提高巡視工作效果。

綜上所述，完善政治巡視制度必須從合理劃分權力入手，進行權力分置，構建既相互獨立又相互制衡協調的權力運行體系，在監督權相對獨立的基礎上保障巡視權的獨立性，以下幾個方面值得重視：

一是現行制度規定巡視工作領導小組組長由紀委書記兼任，為保障紀檢機關和巡視機構的相對獨立性，建議巡視結果可直接向同級黨委報告、對黨委書記負責、對黨代會負責，不必是要“在特殊情況下”，“特殊”兩字在現實中很難把握；實踐中遇有重要情況和重大問題紀委書記不可能自行做主同時必須向同級黨委書記報告。二是巡視組的職權是通過調查發現問題、提出整改建議并督促整改，屬于單一的事后監督，不能從根本上消除腐敗問題，建議授權巡視組調查和審查行政管理體制的權力、審查巡視對象規章制度規范性與管理合理性建設的權力，以加強制度建設，減少腐敗的體制性機會。三是把巡視辦的人員編制、經費、辦公場所和后勤保障等從紀委分離出來，理順巡視領導小組、巡視辦與黨委、紀委的關系，健全和完善獨立的巡視專員制度，逐步實現巡視工作人員的相對固定化和專業化，充分發揮巡視這一反腐“利劍”的“千里眼”“順風耳”作用，真正構建一個“法網恢恢，疏而不漏”“有腐必反”的強有力的黨和國家權力監督體系。

參考文獻：

[1] 中共中央文獻研究室.習近平總書記重要講話文章選編[G].黨建讀物出版社,2016∶377.

[2] 中央檔案館.中共中央文件選集(第11冊)[M].中共中央黨校出版社,1991∶769.

[3] 中共中央紀律檢查委員會向黨的第十五次全國代表大會的工作報告[J].中國紀檢監察,1997(5).

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[5] 習近平談治國理政[M].外文出版社,2014∶395.