開發區人大機構：法律定位與實際運行

□ 潘國紅

開發區主要是指在城市或其他有開發前景的區域，劃出一定范圍，經政府科學規劃論證和嚴格審批、實行特殊體制和特殊政策的開放開發區域[1]。據不完全統計，從1984年開始設立開發區至今，目前我國擁有437家國家級開發區、1600余家省級開發區以及超過2萬家各類主題產業園。近年來，隨著開發區城市化、現代化的不斷發展，開發區已由工業區向城市綜合區轉型，原有的管委會主導模式已經不能適應開發區發展形勢的需要。一些開發區先行先試設立了人大機構，但由于現行法律對開發區人大機構沒有作出明確規定，開發區人大機構的性質和職能尚未明確，各地開發區人大機構對“干什么”“怎么干”理解差異性大、隨意性強，影響了開發區人大機構工作的正常開展和功能的有效發揮。本文擬在分析當前開發區人大機構運行現狀的基礎上，探究開發區人大機構的法律定位和職責界定，對加強開發區人大工作和建設提出構想。

一、當前各地開發區人大機構的運行模式

近年來，全國一些發展比較成熟的開發區積極探索實踐，相繼建立了人大機構。2009年，河南省鄭州市十三屆人大常委會第三次會議審議通過《關于在鄭州高新技術產業開發區和鄭州經濟技術開發區設立工作委員會的決定》。2010年11月，13家國家級開發區在江蘇省無錫市發起成立全國開發區人大工作聯席會議和全國開發區人大研究會，探討開發區人大機構建設問題。2014年山東省人大工作會議通過《中共山東省委關于進一步加強和改進人大工作的意見》，提出“國家級和省級開發區可明確相關機構和人員承擔有關人大工作”。2015年6月，《中共江蘇省委關于加強全省縣鄉人大工作和建設的實施意見》提出“根據工作需要，探索在具有行政管轄職能的省級及以上開發區設立人大工作委員會”。目前，我國各地開發區的模式和體量參差不齊，人大機構的設置方式和稱謂也不一致，主要是這樣兩種：一種是由設立開發區的政府一級人大常委會派駐成立開發區（或新區、管理區）工作機構，或稱為工作委員會，或稱為人大（代表）工作聯絡處；另一種是在開發區黨工委下成立臨時性地工作協調機構，多稱為人大工作室或人大聯絡處[2]。各地開發區人大機構的運行模式也各不相同。

一是全權履職型。一些開發區人大機構積極探索，大膽實踐，創新成立議事機構，召開開發區“人代會”，推進開發區人大工作開展。江蘇省無錫新區于2010年建立了區級人大議事機構——無錫新區人大工作委員會，對新區政府的中心工作和有關重大事項進行專題討論，發表意見，收集民情，集中向區黨委政府反映。該委員會成員主要由部分市區兩級人大代表組成，少量吸收人大聯絡員參與。從2009年開始，組織召開新區人自己的“人代會”，新區“一府兩院”在人代會期間向全區人大代表通報工作、征求意見[3]。河南省洛陽高新區人大工作機構自2005年設立以來，按照市人大常委會的授權，在區黨工委的支持下，每年都組織駐區的各級人大代表和政協委員召開高新區人大、政協聯席會議（2016年會議名稱改為“人大代表政協委員全體會議”），聽取《管委會工作報告》《財政預算執行情況和財政預算（草案）的報告》《人大工委工作報告》《人民法院工作報告》和《人民檢察院工作報告》等7個工作報告，并對每個報告進行審議和表決，形成會議決議，相當于“履行人民代表大會職責”[4]。

二是受托協助型。一些派駐的人大常委會建立規范化授權制度，賦予開發區人大機構一定的工作職責。開發區人大工作機構定期召開議事會議或工作會議，研究某一階段開發區人大工作，確定監督重點和代表活動內容。遼寧省阜新高新技術產業開發區于2015年3月成立開發區人大工委，作為市人大常委會派駐工作機構，由市人大常委會和高新區黨工委雙重領導，以市人大常委會領導為主，其主要職責之一是受市人大常委會委托，組織開發區人大代表在開發區內，對有關工作進行視察或專題調查研究，具體組織實施市人大常委會在開發區開展的執法檢查工作；對開發區的經濟發展、社會事業、社會穩定、社會保障和人民群眾關心的問題等進行調查研究并向市人大常委會和開發區黨工委、管委會提出意見和建議[5]。

三是聯絡服務型。一些開發區人大機構突出代表工作，工作主要是聯系代表，組織代表活動，為代表履職提供服務和保障。2010年成立的遼寧省本溪市高新區人大工委堅持把代表工作作為高新區人大工作的重要依托和關鍵抓手，把代表工作貫穿于高新區人大工作全過程。一是開展代表培訓，通過定期學習、政情通報會、專家講座等形式，提高代表履職素質。二是跟蹤督辦代表建議，開展重點建議集體檢查督辦，提高建議辦理成效。三是監督代表履職，開展履職記載、定期通報、評優、述職等活動，視情按規定提出代表調整退出意見。四是搭建代表履職平臺，組織代表開展調研視察、進社區接待選民等活動，使許多問題解決在基層、解決在萌芽狀態，為高新區的民生改善、社會穩定發揮了積極作用[6]。

二、開發區人大機構的性質和職能定位

現行地方組織法第三十五條第一款“常務委員會根據工作需要，設立辦事機構和其他工作機構”是目前設立開發區人大機構的主要依據，但由于該法律沒有對開發區人大機構工作和建設作出具體規定，同時也缺少專門的法律法規作為基礎，導致開發區人大機構定位不明、職責模糊，開展工作不能理直氣壯，職能行使無所適從，一些開發區人大機構甚至只滿足于上傳下達，很少組織開展活動。全國人大代表車光鐵認為，當前“開發區人大工作在體制機制、工作程序、職能作用、監督依據、規格建制等方面存在很多薄弱環節”[7]。因此，提升開發區人大工作水平，首要的是必須明確開發區人大機構的性質和職能定位。

1979年地方組織法規定，縣級以上地方各級人大常委會根據需要設立辦事機構。1995年修改地方組織法時規定“常務委員會根據工作需要，設立辦事機構和其他工作機構”。關于人大常委會各辦事機構和工作機構的職能，法律沒有具體明確。全國人大常委會法制工作委員會主任李適時主編的《地方組織法、選舉法、代表法導讀與釋義》明確人大常委會辦事機構和工作機構“是為人大及其常委會、各專門委員會、常委會組成人員及人大代表行使職權、履行義務、發揮作用提供服務的”。其具體職責是：作為集體參謀助手，為人大及其常委會的立法決策提供服務；為本級人大會議、常委會會議、主任會議、專門委員會會議服務；為日常工作服務；提供研究、咨詢服務；提供后勤服務[8]。關于地區人大工作機構，該書明確“該機構不擁有實體權力，更不能等同于人大常委會”，“省、自治區人大常委會交地區人大工作機構辦理的事項，只能是屬于工作機構職責的事項，不能將屬于省、自治區人大及其常委會職權范圍內的事項交給地區人大工作機構行使”[9]。上一級人大常委會雖然可以在某區域內設立工作機構，但這個工作機構不是地方國家權力機關，其只具備工作職責而不具有法定的作為地方國家權力機關的職權，哪怕授權也不行[10]。

由此，開發區人大機構在性質定位上，應屬于設立開發區的政府一級人大常委會在開發區的工作機構，而不是隸屬開發區黨工委的工作協調機構。開發區人大機構不是一級常委會，不是依法履職的主體，不能承擔應屬于常委會職權的事項，如開展執法檢查、聽取和審議專項工作報告、審查和批準財政預算和決算等等。這一點不能逾越法律底線。開發區人大機構與人大常委會其他工作機構一樣，都是為人大常委會行使職權提供工作服務，只是在機構設置、工作方式和職責任務上有所不同，它指定了負責區域和工作范圍，工作內容相對寬泛。

開發區人大機構在職能定位上，主要是履行監督、組織代表履職、民意收集和反映等工作，這三項工作相輔相成，有機統一，缺一不可。2015年修改的地方組織法在第五十三條增加一款規定“市轄區、不設區的市的人大常委會可以在街道設立工作機構”，并為“街道人大工作機構”進行職能定位，即“負責聯系街道轄區內的人大代表，組織代表開展活動，反映代表和群眾的建議、批評和意見，辦理常委會交辦的監督、選舉以及其他工作，并向常委會報告工作”。這一規定為同為“工作機構”的開發區人大機構的職能定位提供了參考依據。

一是監督工作。開發區人大機構沒有法定的監督職權，但并不意味開發區人大機構沒有監督工作可做。根據監督法的有關規定，開發區人大機構應按照常委會的部署安排，應常委會之令行協助之責，上下聯動，在常委會組織開展執法檢查、工作評議、視察調研等活動時，組織轄區內人大代表開展相應的活動，提出有關意見建議，同時積極向人大常委會提出監督議題和工作建議。根據代表法的有關規定，開發區人大機構應充分發揮代表的主體作用，借代表之力施監督之效，閉會期間組織代表對開發區管委會和上級派駐機構執行憲法、法律法規和上級人大及其常委會決議、決定情況，以及開展重要工作的情況進行視察和評議，提出建議意見。

二是代表工作。代表法第四十條規定：“縣級以上的各級人民代表大會常務委員會的辦事機構和工作機構是代表執行代表職務的集體服務機構，為代表執行代表職務提供服務保障。”因此，聯系本轄區人大代表、組織開展好代表活動、為代表履職服務，是開發區人大機構的一項重要職責和經常性的重要工作。地方組織法第三十七條第一款規定：“地方各級人民代表大會代表應當和原選舉單位或者選民保持密切聯系，宣傳法律和政策，協助本級人民政府推行工作，并且向人民代表大會及其常務委員會、人民政府反映群眾的意見和要求。”開發區沒有人大，沒有本級的人大代表，開發區人大機構要通過建立代表小組，將開發區選區選出的上一級人大代表和在開發區轄區的其他人大代表聯系和組織起來，以代表小組活動為平臺，組織代表開展閉會期間的學習培訓和履職活動，推動代表聯系選民，指導代表自覺接受群眾監督。

三是民意收集和反映工作。人大制度是我國人民當家作主的主要形式和保證人民享有國家權力的根本政治制度，是維護最廣大人民群眾根本利益的制度保證，是聯系群眾、反映民意、整合民意的主要民主渠道。開發區人大機構將人大工作觸角延伸到基層，與人民群眾的聯系最直接，有利于收集反映最基層的民意信息。開發區人大機構要組織代表廣泛聯系選民，深入了解各方面群眾的生活工作狀況和利益訴求，通過行使代表職務暢通民意表達。要協同人大常委會有關工作機構加強對代表提出的涉及本轄區民生問題建議意見的督辦，推動解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，使人大和人大代表的作用真正落到實處。要加強與常委會信訪工作聯動，積極受理來信來訪，協助常委會信訪工作機構做好聯系協調、督促辦理、宣傳說服工作，積極化解社會矛盾。

三、加強開發區人大機構工作和建設的思考

當前，隨著改革開放的深入和開發區面積地不斷擴展，開發區的功能呈現出由單一工業化的經濟功能區向多功能新城區發展的趨勢。開發區管委會代表市政府對開發區的工作實行統一領導和管理，職權內容涉及經濟社會發展的多個領域，各類上級政府部門派駐和派出機構逐步建立健全，許多開發區還設立了審判機構和檢察機構。加強開發區人大機構工作和建設，提升開發區人大工作水平顯得十分緊迫和重要。

（一）建立健全制度，規范和推進開發區人大工作

當前，由于開發區人大機構運作制度的缺失，導致開發區人大工作存在機構設置不合理、職責界定不清晰、監督活動不到位等問題，一些開發區人大工作基本處于盲區或半盲區狀態。一些開發區人大機構人員被指派參與項目拆遷、文明創建、招商引資等經濟建設工作。開發區人大工作屬于新生事物，從全國人大到省人大，至今沒有關于開發區人大工作方面的立法，立法工作明顯滯后于工作實踐。開發區人大工作機構建立后，機構如何運作，工作如何開展，職能如何發揮，需要加快立法工作，規范、指導和推進各級開發區人大工作。在國家尚未修改法律或制定開發區條例之前，有條件的省、設區市人大可以考慮出臺地方性法規，明確開發區人大機構的性質、地位、領導關系、組織機構、工作職責、議事規則。明確開發區人大工作機構主任、副主任及辦公室的具體職責，做到定崗定位，職責分明，為開發區人大機構開展工作提供制度保障。

設立開發區人大機構的市、縣（區）人大常委會要結合本地實際研究賦予開發區人大機構工作職責，在不與法律法規相抵觸的前提下，出臺操作性較強的開發區人大工作實施辦法或工作規則。開發區人大機構要建立完善機構運作制度，積極探索適合開發區人大工作的規則和辦法。制定開發區人大機構議事制度，定期召開議事會議或工作會議，研究某一階段開發區人大工作。圍繞加強學習、視察調研、財政預算審查、工作評議、聯系代表、代表述職、督辦建議、辦理信訪等方面工作內容，探索制定制度，并在實踐中不斷健全完善。

（二）積極履職作為，充分發揮開發區人大機構作用

開展和加強對開發區的監督，其主體是設立開發區的政府一級人大常委會。在開發區設立人大機構，主要是出于基層人大工作的需要，防止人大工作在轄區形成斷層，有利于人大的工作深入到最基層，但這并不意味著將人大常委會的職權下放。人大常委會要進一步強化履職主體地位，依法行使對開發區的監督權。每年應選擇確定有關開發區工作方面的議題，通過聽取專項工作報告、視察、執法檢查等形式，監督檢查憲法、法律、法規和人大常委會決議、決定在本轄區內的貫徹執行情況，監督檢查開發區國民經濟和社會發展計劃、財政預算、城市建設管理、社會治理等工作開展情況。人大常委會在開展視察、調研、執法檢查等活動時，要安排開發區人大機構對開發區人大機構圍繞議題，開展相應活動，提出建議意見，為常委會起草視察調查報告提供第一手資料。人大常委會在監督評議政府及其職能部門時，要安排開發區人大機構對“一府兩院”派駐和派出開發區機構開展監督，就開發區開展的有關工作提出建議和意見。

充分發揮開發區人大機構的作用。開發區人大工作機構盡管不是一級人大常委會，不是實施依法監督的主體，但作為人大常委會的工作機構，要充分發揮主觀能動作用。對開發區經濟社會事業建設計劃及財政預算和預算執行情況，可以提請常委會同意，安排開發區人大工作機構和開發區人大代表小組聽取工作報告，提出建議意見。對需要由政府工作層面解決的問題和一些涉及全局性的問題，可提請常委會納入對“一府兩院”監督的議題。就關系開發區發展全局的政治、經濟、文化、環境等重大事項，可提請常委會作出決定或決議。對開發區作出的有關重大事項不適當的決定，可提請常委會以法定方式要求“一府兩院”責令開發區予以糾正。這些工作，緊密結合開發區工作實際和人大常委會職權，既遵循了依法辦事原則，又實現了監督目的和成效，開發區人大工作機構應當積極開展，履職作為。

（三）加快機構建設，推進人大制度在開發區全覆蓋

黨的十九大報告把“堅持人民當家作主”作為新時代中國特色社會主義的基本方略“14個堅持”之一，報告關于“健全人民當家作主制度體系，發展社會主義民主政治”的系列論述，是指導我國人民當家作主制度體系建設，包括開發區人大制度建設的根本指導方針。目前，開發區在經濟社會發展中的地位舉足輕重。如江蘇131家國家級和省級開發區創造了全省二分之一的地區生產總值和一般公共預算收入，完成了全省五分之四的進出口總額，吸納了四分之三的實際外資[11]。開發區作為產業集聚、人才集聚、科技集聚、資本集聚的地方，是社會先進生產力高地，是一個地方改革開放與建設發展的先行區，從根本上講，開發區經濟社會發展更應體現人民的意志和愿望，就更應該加強人大工作[12]。因此，要從貫徹我國人民代表大會這一根本政治制度和人民當家作主制度體系的高度充分認識建立健全開發區人大制度的重要性和必要性[13]。

加快開發區人大機構建設。目前我國已擁有各級各類開發區數萬家，但目前已建立人大組織的主要是國家級經濟技術開發區和國家級高新技術產業開發區，僅有60多家，省一級的開發區人大組織數量較少。不少開發區成了經濟上的“巨人”、民主政治建設的“矮子”、人大工作的“盲區”[14]。一些開發區已經建立了人大工作機構，但處于有名無實狀態，人員缺席，職能缺位，作用缺乏。有的開發區人大工作機構承擔開發區政府的行政管理職能，被指派項目拆遷、文明創建、招商引資等經濟建設工作，職能錯位，影響了開發區人大工作的正常開展。設立開發區的政府一級人大常委會要加強分類指導，推動建立健全符合開發區特點、符合本地實際情況的開發區人大機構和運行機制，在法律法規沒有明確規定的情況下，積極探索開發區人大工作的有效途徑，促進和支持開發區經濟社會又好又快發展。

積極推進開發區與行政區融合，使開發區的管理區域成為嚴格意義上的行政區劃。2011年，江蘇省南通市出臺《南通市沿海前沿地區重點中心鎮實行區鎮合一管理體制指導意見》，推進產業園區與鄉鎮區劃融合，實現功能互補，統籌發展。目前，80%以上的園區與鄰近鄉鎮實行了合一管理模式[15]。近年來，蘇州高新區與虎丘區、杭州高新區與濱江區、寧波開發區與北侖區、青島開發區與黃島區等均實行了合一管理模式。這樣的區劃調整，符合整合精簡機構、縮減政府層級、節約財政支出的發展方向，可以避免許多法律制度上的問題，使開發區的各項職能包括人大工作的職能進一步健全完善，從而促進開發區更好更快地發展[16]。

（四）加強聯系指導，提升開發區人大機構工作水平

開發區人大機構與人大常委會內設工作機構有所不同，內設工作機構直接為人大常委會某一方面的職能提供工作服務，而開發區人大機構要在轄區內相對獨立地開展人大常委會交辦的綜合性工作。人大常委會應把對開發區人大機構的領導和指導放在更加突出的位置。加強開發區人大機構工作的整體謀劃，指導幫助開發區人大機構建立、健全和規范各項議事規則及工作程序。建立開發區人大機構向人大常委會報告工作制度，建立健全交辦、督辦、辦結報告工作制度。強化上下工作銜接聯動，形成人大工作聯動的機制化。加強對開發區人大機構職責履行工作的指導，通過建立人大常委會領導定點聯系制度、邀請列席會議、組織業務培訓、現場交流、參觀考察等形式，聯合開展執法檢查、工作評議等工作，不斷提升開發區人大機構工作水平。善于發揮自身的優勢，在開發區人大機構干部配備和成長、工作條件改善等方面，積極爭取黨委對開發區人大機構工作人員的重視和支持，為開發區人大機構開展工作營造良好環境。

[1]厲無畏、王振：《開發區的理論和實踐》，上海財經大學出版社2004年版，第1頁。

[2]劉錫平：《如何在開發區設立人大工作機構》，載《人民代表報》2009年9月22日。

[3][4][5][6][12]全國開發區人大工作研究會秘書處等：《堅持我國人民代表大會制度，推進全國開發區人大建設——第六屆全國開發區人大聯席會議暨研討會交流論文與典型材料匯編》，2016年6月，第61～62、83～84、160～161、102、16頁。

[7]王思北：《開發區人大工作存在“盲區”》，載《南方日報》2015年8月27日。

[8][9]李適時：《地方組織法、選舉法、代表法導讀與釋義》，中國民主法制出版社2015年版，第96～97、98頁。

[10]曾月桂、王曉圓、馮逍宇：《再論街道人大工委的定位與運行》，載《人大研究》2011年第2期。

[11]劉惟藍、朱益民、金玉梅：《開發區立法中需要重點研究解決的幾個問題》，載《人民與權力》2017年第10期。

[13]黃勝平、湯衛衛：《健全人民當家作主制度體系，建立健全開發區人大制度》，載《人民代表報》2017年11月30日。

[14]黃勝平：《與時俱進，建立我國開發區人大制度》，載《中國高新技術產業導報》2016年7月4日。

[15]蔡惠忠等：《南通沿海地區區鎮合一管理體制改革的調研與思考》，載《南通職業大學學報》2012年第3期。

[16]王磊：《開發區人大工作調查與思考》，載《人大建設》2015年第3期。