關(guān)于完善地方人大制度的幾點思考

□ 王雪鋒 黃李昆

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要“積極穩(wěn)妥推進政治體制改革，推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，保證人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)”，為我們在新時代進一步完善人民代表大會根本政治制度，加強政治建設(shè)，指明了方向，提供了遵循。結(jié)合地方人大工作實踐，筆者認為著力完善以下幾個方面工作機制，對于加強地方人大工作和建設(shè)，更好地發(fā)揮地方人大在民主法制建設(shè)和經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用具有重要意義。

一、進一步完善以履職能力為核心的選舉機制

我國人大制度的一個基本特征是“代議制”，人民通過選舉出來的代表參與管理地方和國家事務(wù)。黨的十九大報告指出，要“更好發(fā)揮人大代表作用”。當前，地方人大代表選舉中還存在重結(jié)構(gòu)、輕能力，重代表候選人的先進性典型性，忽視其參政督政能力的問題，在一定程度上影響了整個代表隊伍素質(zhì)，進而造成地方人大及其常委會議事質(zhì)量不高。為此建議，一是完善代表法實施中相關(guān)細則，在地方黨委領(lǐng)導(dǎo)下，積極穩(wěn)妥推進代表“比選”機制，鼓勵引導(dǎo)代表在法律的范圍內(nèi)進行自我宣傳和推介，逐步擴大代表選舉差額比例，使直接選舉的代表差額比例從三分之一至一倍擴大到二倍，間接選舉的代表差額比例從五分之一至二分之一擴大到一倍，并在確定正式代表候選人時，避免候選人之間政治素質(zhì)、議政能力、年齡結(jié)構(gòu)懸殊較大，給選民和參選代表造成“陪選”的認識。二是在代表法中明確人大代表應(yīng)當向選舉單位述職，匯報履職情況，接受選舉單位監(jiān)督，促使代表履職更加自律、更加勤奮敬業(yè)，更好地回饋選舉單位和委托人。三是嚴格代表履職管理。代表作為一種公職，必須接受委托人和委托單位的監(jiān)督，但如何監(jiān)督，現(xiàn)行法律沒有明確。從法理上講，地方人大及其常委會對同級代表進行履職考核，有失偏頗，這是由于代表和同級人大常委會之間是主體和派生、決定和執(zhí)行、監(jiān)督和被監(jiān)督關(guān)系所決定的。但從另一方面，由于直接選舉代表的群體較寬泛，間接選舉代表的單位又處于代表本層級以下，日常工作聯(lián)系不多，因而造成難以監(jiān)督的事實。為此，應(yīng)當在法律上予以明確授權(quán)，代表應(yīng)接受同級人大及其常委會的監(jiān)督管理，從而使實踐中正被廣泛推行的代表履職管理真正有章可循。在這個理念基礎(chǔ)上，建立代表履職檔案，科學設(shè)定代表履職考核指標，每年對代表履職情況實行考核，強化考核結(jié)果運用，建立常態(tài)化“代表退出”機制，及時把不想履職、不能履職的代表調(diào)整出代表隊伍，促使代表不斷增強為民履職的責任感和使命感。

二、進一步完善專業(yè)高效的專（工）委運行機制

黨的十九大報告指出，要“完善人大專門委員會設(shè)置，優(yōu)化人大常委會和專門委員會組成人員結(jié)構(gòu)”。當前地方人大專門委員會（以下簡稱“專委”）實際運行中還存在機構(gòu)設(shè)置不全、職責不清、委員專職化比例不高、發(fā)揮作用不夠等問題，有的地方甚至出現(xiàn)以“工委”代替“專委”職責的現(xiàn)象，造成專委“缺位”、工委“越位”。為此建議，一是市（設(shè)區(qū)的市）、縣人大要結(jié)合工作實際，完善專委機構(gòu)設(shè)置，形成以工委輔助專委或減少工委設(shè)置，統(tǒng)一設(shè)置專委的趨勢；二是優(yōu)化專委組成人員結(jié)構(gòu)，注重優(yōu)中選優(yōu)、專中挑專，建立專業(yè)性、法律性強的專委工作隊伍；三是厘清專委、工委的職責邊界，充分發(fā)揮專委作用，遏制工委“越俎代庖”的履職沖動；四是建立專委、工委工作報告制度，在地方組織法中作出規(guī)定，工委年度要向人大常委會報告履職情況，專委年度要向人民代表大會報告履職情況，并鼓勵地方作出探索，由“書面報告”實現(xiàn)向“口頭報告”轉(zhuǎn)變，豐富人民代表大會、人大常委會工作內(nèi)容。同時，注重建立評議專委、工委工作報告的相關(guān)機制，使專委、工委的工作受到地方人大及其常委會的有效監(jiān)督。

三、進一步完善堅強有力的議事決策機制

黨的十九大報告指出“要支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力”，并強調(diào)要“健全依法決策機制，構(gòu)建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行機制”。當前，地方人大及其常委會在議事決策過程中，還存在市級（設(shè)區(qū)的市）人大常委會力量不足，甚至少于縣級人大常委會組成人員的現(xiàn)狀，從而影響議事決策水平的發(fā)揮。以湖北省襄陽市人大常委會為例，當前襄陽市戶籍人口597萬人，常委會組成人員按照地方組織法要求名額上限為41人，而所轄的襄州區(qū)、棗陽市兩地人口均超過100萬的縣級人大常委會組成人員名額上限為45人，導(dǎo)致目前襄州、棗陽兩地的常委會組成人員比襄陽市人大常委會組成人員還多。并且，黨委對各級人大常委會組成人員結(jié)構(gòu)比例要求過于嚴格，導(dǎo)致有一定議政能力的代表因人數(shù)所限被擋在地方權(quán)力機關(guān)大門之外，在一定程度上造成常委會議事決策質(zhì)量不高。同時，有的地方人大及其常委會在議事決策中還存在重行政、輕法律，重程序、輕實質(zhì)的傾向。為此建議，一是落實十九大報告中關(guān)于“優(yōu)化人大常委會組成人員結(jié)構(gòu)”的要求，對地方組織法進行修改，盡快調(diào)整市級（設(shè)區(qū)的市）人大常委會組成人員名額；二是強化地方人大常委會組成人員對人大工作重要性的認識，努力實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)變”，即從經(jīng)濟建設(shè)一線轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰鞣ㄖ谓ㄔO(shè)的一線、從行政首長負責制轉(zhuǎn)變?yōu)榧w行權(quán)制、從習慣用行政手段決策解決問題轉(zhuǎn)變?yōu)榱晳T運用法治思維和法治方式?jīng)Q策解決問題上來，不斷提高履職能力。

四、進一步完善較真糾偏的監(jiān)督工作機制

黨的十九大報告指出，“要加強憲法實施和監(jiān)督，維護憲法權(quán)威”，并強調(diào)要“支持和保證人大依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)”。監(jiān)督權(quán)是地方人大及其常委會依法行使較為普遍的一項重要權(quán)力。當前，地方人大監(jiān)督工作中還存在不平衡不充分的問題，具體表現(xiàn)為以下方面：一是監(jiān)督議題不夠精準，存在“三離”現(xiàn)象，即游離黨委中心之外、遠離人民群眾關(guān)切、偏離法治建設(shè)方向；二是監(jiān)督重形式輕內(nèi)容，以專題詢問為例，監(jiān)督法表明專題詢問本來是人大常委會聽取專項工作報告這個監(jiān)督方式的延伸，是一種相對溫和的監(jiān)督手段，如今卻成了“剛性監(jiān)督”的代名詞，專題詢問中，“走過場”“對臺詞”屢禁不絕，影響了監(jiān)督實效；三是監(jiān)督重過程輕效果，視察、調(diào)研等活動組織開展轟轟烈烈，結(jié)果往往是“走一走、看一看、議一議”，實際效果形式大于內(nèi)容；四是地方人大及其常委會對選舉任命的國家工作人員憲法宣誓、任后監(jiān)督不夠。為此建議，一是精準確定監(jiān)督議題，要做到堅持把黨政所急、人民所需、法律所賦、人大所能的事項作為監(jiān)督議題，真正實現(xiàn)人大與人民想在一起、干在一起；二是監(jiān)督過程要更加公開透明，加強與社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督的有機融合，提高代表和社會參與度，借鑒“市民問政”經(jīng)驗方法，使“面對面”“當面鑼對面鼓”成為監(jiān)督常態(tài)，摒棄“羞羞答答”“含沙射影”“欲蓋彌彰”的溫情提醒和無原則的“支持關(guān)照”；三是監(jiān)督效果引入第三方機構(gòu)開展評價，確保通過倒逼機制，兌現(xiàn)人大監(jiān)督目標；四是建立對地方人大及其常委會選舉任命的國家工作人員任后監(jiān)督機制，明確每年須向常委會報告依法行政、依法履職情況，維護憲法尊嚴，并作為黨委選拔任用干部的重要依據(jù)，構(gòu)建規(guī)范、科學、法治的干部考察任用體系。

五、進一步建立充滿活力的自身建設(shè)機制

黨的十九大報告首次提出，“使各級人大及其常委會成為全面擔負起憲法法律賦予的各項職責的工作機關(guān)，成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機關(guān)”，對新時代各級人大及其常委會自身建設(shè)提出了新的要求。當前，地方人大及其常委會自身建設(shè)中普遍存在兩方面問題，一方面是機關(guān)干部隊伍力量薄弱，主要表現(xiàn)為調(diào)入的時候多，交流的時候少；年齡大的干部多、年輕人少，活力不足。另一方面是各級人大及其常委會自覺接受人民的監(jiān)督不夠、能力不足、動力不強。為此建議，一是加強人大機關(guān)自身建設(shè)，與當前黨政機關(guān)精簡機構(gòu)、合并“瘦身”的要求相比，各級人大機關(guān)應(yīng)進一步“強身健體”，要以建設(shè)“兩個機關(guān)”為目標，有效化解人大干部隊伍結(jié)構(gòu)的“破局”之難，逐步樹立“先當委員、后當官員”的用人導(dǎo)向，注重人大干部尊法律、依程序、講民主、重配合的習慣偏好，使人大機關(guān)成為培養(yǎng)黨政機關(guān)干部的熔爐和基地，以此增強各級領(lǐng)導(dǎo)干部崇法重徳、守程講信的規(guī)則意識和職業(yè)操守。二是建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化的人大干部隊伍。注重在基層一線和困難艱苦的地方培養(yǎng)鍛煉人大系統(tǒng)的優(yōu)秀年輕干部。在縱向方面，打通上下級人大之間的干部流動渠道，特別是針對年輕干部，省、市級人大常委會每年度要面向縣鄉(xiāng)人大遴選一批年輕干部，并選派一批年輕干部到縣鄉(xiāng)人大掛職，在培養(yǎng)年輕干部的同時，為縣鄉(xiāng)人大工作注入更多活力。在橫向方面，加強與黨委、政府干部隊伍之間的交流，加快人大干部“流速”。三是要加強對各級人大及其常委會的監(jiān)督。監(jiān)督者首先要接受監(jiān)督，要暢通人民監(jiān)督人大的渠道，注重運用新媒體新技術(shù)，加大對人大工作和建設(shè)的宣傳報道力度，以公開促公正，以公開促履職，進一步擴大公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，使公民旁聽人大會、代表列席常委會成為新常態(tài)，讓憲法法律賦予人大的“四權(quán)”更加透明地在陽光下運行，帶動全社會不斷形成科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法的良好風尚。