把握新時代人大工作規律 為明年謀篇布局
——在常委會第七次會議結束時的講話

市人大常委會主任 殷一璀

各位副主任、秘書長、各位委員，同志們：

本次常委會會議會期長、議題多、任務重，在大家的共同努力下，順利完成了各項議程，取得了預期成效。

本次會議表決通過的4件地方性法規都貫徹黨的方針政策、強化法治建設、凸顯地方特色。修訂的《上海市職業教育條例》首次將職業教育要堅持黨的領導和社會主義辦學方向寫入條文，就完善政府保障、促進普職融通、支持校企合作、提升教師質量、強化職工培訓等作出了富有創新性、針對性的規定。修正的《上海市住宅物業管理規定》提出了本市建立健全以居民區黨組織為領導核心，各方共同參與的住宅小區治理構架，就業委會規范運作、物業企業過程監管、專項維修資金再次籌集、物業緊急維修程序、小區停車難緩解等突出問題作出了更加嚴格、更有操作性的規定。制定的《上海市社會救助條例》是本市社會保障領域填補空白的地方性法規，系統集成了近年來國家和本市一系列社會救助政策規定，將富有上海特點的“9+1”救助體系予以固化和規范，并將推進城鄉救助一體化建設、不斷提高救助水平確立為本市救助工作必須遵循的重要原則。修訂的《上海市宗教事務條例》貫徹中央宗教工作會議精神和國務院條例要求，堅持用法治思維和法治方式規范宗教事務管理，進一步強化本市宗教活動場所合理布局、強化遏制商業化傾向和自養、強化涉外宗教事務管理等。希望市政府及有關部門高度重視法規執行工作，加強宣傳培訓，強化組織實施，努力實現法律效果和社會效果的有機統一。

本次會議聽取和審議了“十三五”規劃綱要實施情況中期評估的報告，這是上海的一件大事。本市“十三五”規劃綱要是市十四屆人大四次會議審查通過的，是具有法律效力的重要文件。半年多來，市政府和市人大常委會圍繞促進規劃實施這一共同目標，都投入了大量精力開展中期評估和評估監督。常委會組成人員和廣大市人大代表積極參加專題調研、集中下社區聽取意見，并就養老、醫療、教育、住房等四個專題向市民開展了問卷調查，廣泛了解了民意。本次審議中，大家對規劃實施成績和兩個報告給予了充分肯定，同時提出許多建議：一是要深入把握當前國際國內形勢，特別是國際形勢的大變局、大趨勢，增強緊迫意識，努力以積極的應對來贏得更多主動；二是要大力推進自貿試驗區、科創中心和長三角更高質量一體化建設，用好進口博覽會這一平臺，在更高水平上推進上海對內對外開放；三是要著力營造公平市場環境和良好營商環境，大力支持實體經濟、中小企業和民營經濟發展，呵護好創新發展的動力源泉；四是要以“老、小、舊、遠”為重點，大力實施鄉村振興戰略，抓緊推進舊區改造，下大力氣抓好各項指標特別是民生指標的落實，讓“十三五”規劃實施給市民帶來更多獲得感和滿意度。

本次會議審議的2件立法項目、2項執法檢查、2項重大事項和相關人事事項，都是為貫徹落實國家重大戰略部署而開展的。

為貫徹中央關于深化黨和國家機構改革的總體部署，本次會議聽取了市政府關于機構改革方案有關情況的報告。本次會議還表決通過了《本市機構改革涉及地方性法規規定的行政機關職責調整問題的決定》和相關人事任免事項。請各專門委員會繼續對政府機構改革予以關注，包括承擔行政職能的事業單位改革、綜合行政執法體制改革、消防隊伍改革、應急部門組建等，及時聽取重要情況報告，依法履行人大的法定職權，推動本市構建起職責明確、依法行政、高效為民的現代政府治理體系。

為支持和保障長三角一體化發展的國家戰略實施，本次會議通過了《上海市人大常委會關于支持和保障長三角地區更高質量一體化發展的決定》。據悉，江蘇、浙江、安徽人大常委會都將在近日表決通過與本版本相近的人大決定，由此實現三省一市人大同時發力，共同保障三省一市規劃對接、戰略協同、市場統一、生態共治和公共服務共享。決定通過后，上海市人大常委會要率先落實，抓緊組織年底三省一市全國人大代表聯合視察活動，前瞻研究長三角一體化發展示范區的有關法律需求。

為貫徹全國生態環境保護大會和全國人大常委會《關于全面加強生態環境保護依法推動打好污染防治攻堅戰的決議》精神，常委會及時調整工作計劃，相關委員會為此作了大量調查研究和準備工作。《上海市大氣污染防治條例》執法檢查報告比以前的報告更直面問題，提出本市能源結構仍然較高依賴煤炭、機動車船排放污染還在上升，本市大氣污染防治總體形勢依然嚴峻。《上海市水資源管理若干規定》執法檢查報告嚴肅指出本市部分地區供水管網老舊甚至破損嚴重、部分河道黑臭現象有回潮、農村生活污水仍有較大比例直排河道、水環境執法偏軟等問題依然存在，本市水環境質量狀況仍不容樂觀。初審的《上海市大氣污染防治條例修正案（草案）》就一些重大而有難度的問題作了初步規定。這次“一法兩檢查”全面落實了全國人大常委會第四次會議要求，是常委會運用法治手段助力污染防治攻堅戰的一次集中體現。請市政府和新設的生態環境局認真研究整改意見，人大常委會要在明年工作中進行跟蹤監督，并推動預算支出向環保領域作更大幅度傾斜。

本次會議開展的0-3歲嬰幼兒托育和檢察院法律監督2項專項監督，都是全面深化改革新形勢下極其需要探索推進的工作，對做好人大監督提出了更高要求。在審議和詢問托育工作時，組成人員充分肯定市政府及教育部門積極回應群眾關切，勇于擔當、敢于統籌，在全國率先探索政府在0-3歲嬰幼兒托育中的職能。同時建議市、區政府再接再厲，繼續推進托幼一體化建設，大力支持社會力量建設普惠性托幼機構，切實加大托育服務供給。在審議檢察院法律監督工作時，組成人員充分肯定四份工作報告，肯定本市檢察機關在新形勢下主動調整工作態勢、加強法律監督的初步成效。本市檢察機關要認真貫徹新修改的《中華人民共和國人民檢察院組織法》，繼續落實市人大常委會關于加強檢察院法律監督工作的決議，進一步加強對民事訴訟和執行活動的法律監督、加強公益訴訟工作、加強檢察建議工作，同時，要花更大力氣加強干部隊伍法律監督能力建設。市人大常委會也要推進相關地方立法，支持檢察院將法律監督職責落到實處。

本次常委會會前，我們請全國人大常委會法工委的同志介紹了立法法有關精神，講到了如何理解和發揮人大在立法中的主導作用：一要積極落實黨中央或者同級黨委確定的重要立法任務；二要通過編制立法規劃計劃，增強立法的統籌性、針對性、前瞻性；三要做好牽頭起草和組織協調工作；四要通過座談會、論證會、聽證會，向社會公布征求意見等多種方式廣泛聽取意見；五要發揮人大代表參與起草和修改法規的作用；六要注意防止和克服立法中的利益偏向；七要重視發揮政府在立法中的重要作用，形成工作合力，等等。這幾條要求，對我們做好地方立法工作非常有啟迪。

立法工作包括了立項、起草、論證、協調、審議、表決等諸多環節，這里我就如何提高立法審議環節質量談幾點想法。

一是專門委員會要提出更有質量的法規初審意見，使之更具體、更有針對性，發揮好引導常委會審議的作用。常委會組成人員要盡可能多地在參加會前立法調研活動時，主要就法規草案的合理性、相關方面的訴求、重大問題的協調情況作更多研究。

二是組成人員要為審議在會前作更充分的準備。具體來說，就是要認真閱讀立法審議資料，作好審議發言準備。辦公廳和有關委員會要作好服務工作，盡量早一些將立法背景材料、國家上位法情況、前期調研情況等提供給常委會組成人員，便于大家在審議前有足夠時間作準備。

三是要做好各個審次的審議工作。各個審次都有各自的責任，目的在于保證立法的質量，不是進入審議環節的法就一定要通過。就一審而言，要做好法規草案解讀工作，并保障常委會組成人員在分組審議時有足夠的審議時間。常委會組成人員發表初審意見，主要是對立法的必要性、立法的價值取向、主要制度和關鍵條款的合理性和可行性發表意見，概括地說，主要就法規的合理性問題發表意見。就二審而言，今后審議方式可以更加靈活，目的在于讓大家更充分地發表意見。常委會組成人員發表二審意見，主要是看一審的意見是否被合理采納，分歧意見是否得到妥善處理，各相關利益方是否形成共識，重大問題的解決方案是否科學、合法、可行，法規的合法性、操作性、執行性是否得到提升，概括地說，要更加關注法規的合法性問題。二審的意見一般來說應比一審的意見更深入、更具體、更有針對性。在條件具備的情況下，二審法規可以進入表決環節；條件還不成熟則繼續付諸三審。常委會組成人員主要希望發表意見的時間再充分些，同時能更加尊重常委會組成人員的意見。辦公廳和有關委員會要高度重視常委會組成人員的意見，讓立法流程更科學、更合理、更有利于常委會組成人員發揮更好的作用。

同志們，今年常委會的各項工作已進入尾聲。下階段，我們要齊心協力作好以下幾方面工作：一是以習近平總書記在視察上海時的重要講話精神為指導，開好常委會專題學習會，認真總結今年常委會和委員會工作，把握新時代人大工作要求和規律，為明年工作謀篇布局。二是請各委員會抓緊研究提出明年立法、監督、重大事項決定的項目建議和代表工作初步安排，以便從全局層面更好地統籌。三是作好《上海市生活垃圾管理條例》下一階段修改、聽取全體代表意見以及立法宣傳等工作，以便于大會審議。四是認真作好下一次常委會將審議的國有資產管理、審計查出突出問題整改情況報告的準備工作，支持財政部門按照新的機構職責如期編制好2019年政府預算；五是精心組織代表會前集中視察，全面梳理市十五屆人大一次會議以來代表議案和代表建議落實推進情況，啟動明年人代會各項籌備工作，大家共同努力，把各項工作做好。