三個“變”與三個“不變”
——開展長三角地方立法協(xié)作的前提

文/林 圻

長三角一體化發(fā)展的提出，在對長三角經(jīng)濟社會發(fā)展理念產(chǎn)生裂變式影響的同時，也對相對統(tǒng)一的制度供給產(chǎn)生了實質(zhì)性需求。在地方人大及其常委會層面，開展制定地方性法規(guī)的地方立法協(xié)作，對某一事項采取共同的立法行動形成一致的行為規(guī)則是履行新時代地方立法使命，應長三角地區(qū)制度協(xié)同供給的客觀需要。

為此，地方立法在調(diào)整目標、調(diào)整事項和調(diào)整導向方面有必要作出適度變化，以確保地方立法協(xié)作的適應性；同時，地方性法規(guī)的地域效力、地方性法規(guī)的權限范圍、立法權主體的獨立地位仍應保持不變，以確保地方立法協(xié)作的合法性。

三個“變”：調(diào)整目標、調(diào)整事項和調(diào)整導向

按照我國憲法和立法法確立的“統(tǒng)一、分層次”的立法體制，國家立法性文件除非對域外適用或者特定區(qū)域適用另作規(guī)定，一般在我國境內(nèi)普遍適用，因此國家層面的制度供給對于長三角地區(qū)各省市具有天然的統(tǒng)一性。而有立法權的地方人大和地方政府所制定的地方性法規(guī)或者規(guī)章僅適用于本行政區(qū)域。根據(jù)立法法的要求，制定地方性法規(guī)應當“根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要”，因此，基于各自行政區(qū)域“具體情況和實際需要”的不同，長三角地區(qū)各省市地方性法規(guī)制度供給的差異性亦是自然的現(xiàn)實狀態(tài)。然而“一體化發(fā)展”理念的興起，要求地方立法在調(diào)整目標、調(diào)整事項和調(diào)整導向上作出適度反思，以更好引領和推動區(qū)域一體化發(fā)展。

在法規(guī)的調(diào)整目標上，需更加著眼于區(qū)域整體利益。“法律的真正締造者并不是別的什么，而是利益。”而“立法其實質(zhì)就是一個利益表達、利益協(xié)調(diào)、利益整合的交涉過程”。立法法第四條明確規(guī)定，“立法應當……從國家整體利益出發(fā)，維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴。”事實上，由于地方性法規(guī)的“地方性”特征以及各行政區(qū)域之間的競爭關系，抽象意義上的國家整體利益往往具體體現(xiàn)為法制統(tǒng)一前提下的本地利益最大化。一體化發(fā)展的理念密切了地區(qū)之間的合作關系，使得區(qū)域發(fā)展本身對外形成了一種同求的社會連帶關系，即為了實現(xiàn)共同利益而結(jié)成的不可分割的團結(jié)協(xié)作關系；在內(nèi)部則形成了一種分工的社會連帶關系，即為了實現(xiàn)互惠或雙贏而結(jié)成的互相依賴的分工合作關系。

由此，整個長三角地區(qū)經(jīng)濟、社會等方面的共同發(fā)展就應成為各省市所追求的共同利益，各地方各自的一部分利益以整個區(qū)域的共同利益的形態(tài)表現(xiàn)出來，甚至會呈現(xiàn)出一種一榮俱榮，一損俱損的狀態(tài)。同時，長三角一體化發(fā)展本身是國家戰(zhàn)略，故而更加著眼于區(qū)域整體利益并非違背立法法上關于“從國家整體利益出發(fā)”的要求，而是為了國家戰(zhàn)略目標的落實，遵從共同利益而容忍一定限度地犧牲某些地方利益。

在法規(guī)的調(diào)整事項上，需正視“地方性事務”內(nèi)涵的變遷。“地方性事務”是地方性法規(guī)立法權限的主要范圍，這一語詞本身具有“模糊規(guī)定及嚴格解釋”的特點，普遍認為，地方性事務是與全國性的事務相對應的，地方性事務是指具有地方特色事務，一般來說，不需要或在可預見的時期內(nèi)不需要由全國制定法律、行政法規(guī)來作出統(tǒng)一規(guī)定。

長三角一體化發(fā)展的理念彰顯了地方事務的區(qū)域化趨勢，比如，地方基礎設施的規(guī)劃建設需要考慮與其他省市的有效對接，地方環(huán)境污染的治理需要其他省市的協(xié)同行動，地方社會治安的管理需要其他省市聯(lián)防聯(lián)控。而我國現(xiàn)行立法制度中并無“區(qū)域性事務”一說，這顯然意味著傳統(tǒng)意義上的“地方性事務”已從封閉性、涉己性更多地具備了開放性、涉他性的特征。

在法規(guī)的調(diào)整導向上，需逐漸適應人民群眾對長三角一體化的內(nèi)心期待。歷史和現(xiàn)實都表明，特定區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的一體化，一定程序上依賴于該區(qū)域民眾對區(qū)域一體化的心理認同。而法規(guī)制度的相對趨同，有利于加深民眾的該種心理認同。當事人的同一種行為，在一體化的區(qū)域內(nèi)得到相對同一的認定和處理；同類的行政服務，在一體化的區(qū)域內(nèi)得到接續(xù)流暢的辦理；同一項證明事項，在一體化的區(qū)域內(nèi)得到互認和互信。這就要求地方性法規(guī)在破除有形的制度壁壘之外更進一步在尊重各地現(xiàn)實差異的前提下，于可能的領域和必要的范圍內(nèi)提供弱差異甚至無差異的制度供給。

三個“不變”：地方性法規(guī)的地域效力、地方性法規(guī)的權限范圍、立法權主體的獨立地位

地方立法是一項嚴肅的政治活動。開展地方立法協(xié)作，既包括立法權行使的協(xié)作，即有地方立法權的機關從國家整體利益出發(fā)，著眼于國家發(fā)展戰(zhàn)略下的區(qū)域性貢獻，對其立法權行使的自主性、適應性約束；也包括立法工作協(xié)作，即立法機關的有關工作機構之間，為履行立法參謀、服務和保障職能，而開展的立法性業(yè)務和立法性事務層面的協(xié)助與交流。因此，確保地方立法協(xié)作的合法性，是開展地方立法協(xié)作的重要前提。

地方立法協(xié)作不改變地方性法規(guī)的地域效力。按照《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、立法法的相關規(guī)定，地方性法規(guī)僅適用于其地方立法主體所轄的行政區(qū)域范圍內(nèi)，而對其它地區(qū)則不具有法律拘束力。

在地方立法協(xié)作中，協(xié)作各方共享立法結(jié)果，即適用內(nèi)容相同或相似的地方性法規(guī)，從表面來看似乎是擴大了某一地方立法的效力范圍，但實際上，這種顧慮完全可以通過程序的合法性而得以消除。在地方性法規(guī)的制定過程中，可能存在由某一協(xié)作方主導，其它各協(xié)作方通過溝通、協(xié)商等方式共同對所制定的立法性文件的內(nèi)容進行研究并提出意見的情形，但最終所制定的地方性法規(guī)仍然由各協(xié)作方依照立法法的相關規(guī)定以各協(xié)作方自己的名義發(fā)布。在冠名上仍然體現(xiàn)為“上海市（或者江蘇省、浙江省、安徽省）****條例”，而非“長三角***條例”，并且由各協(xié)作方分別依照立法法的相關規(guī)定報請備案審查。

因此，最后在各協(xié)作方所轄的行政區(qū)劃內(nèi)適用的地方性法規(guī)仍是該行政區(qū)域內(nèi)立法主體所制定并頒布的立法性文件，而非其它地區(qū)的立法性文件。唯一的差異僅在于，協(xié)作各方所適用的相應的規(guī)范性文件在內(nèi)容上保持了一定程度的一致性和協(xié)調(diào)性，但這并未改變協(xié)作各方地方性法規(guī)的地域效力。

地方立法協(xié)作不擴張地方性法規(guī)的權限范圍。根據(jù)立法法的相關規(guī)定，地方性法規(guī)可以作出規(guī)定的事項包括：“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作出具體規(guī)定的事項”“屬于地方性事務需要制定地方性法規(guī)的事項”，另外，除立法法第八條規(guī)定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和設區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)。

即便開展地方立法協(xié)作，仍應在各地方立法主體固有權限范圍內(nèi)進行，不因此而滋生出新的立法權限，一旦需要突破既有權限，仍應通過法定途徑提請全國人大及其常委會或者國務院制定相關的法律或者行政法規(guī)。另外需要注意的是，“地方人民政府行政管理權的事項”（俗稱“地方事權”）不同于“地方性事務”，“地方事權”也不等同于“地方性法規(guī)立法權的權限范圍”。

在長三角一體化發(fā)展進程中，三省一市地方人民政府承擔了大量組織協(xié)調(diào)、工作推進等具體任務，為推動“規(guī)劃對接、戰(zhàn)略協(xié)同、專題合作、市場統(tǒng)一、機制完善”行使了一系列職權，這些職權有的來自于法律、行政法規(guī)的直接賦予，有的來自于中央職權的“下放”，并不當然受到地方立法權的拘束。

地方立法協(xié)作不損及立法權主體的獨立地位。開展地方立法協(xié)作，尤其是“立法權行使的協(xié)作”，需要立法主體步調(diào)相對一致的立法行動、內(nèi)容相對統(tǒng)一的立法結(jié)果，這在很大程度上仰賴于立法主體及其工作機構的事前溝通、協(xié)調(diào)，甚至通過某種“框架協(xié)議”“會議紀要”等方式適當約束立法主體及其工作機構的行為，但這并不能損及地方立法權行使主體的獨立地位。

開展地方立法協(xié)作，不是地方立法權的相互讓與。首先，在立法權主體如省級人大常委會之間簽署的此類協(xié)議或者安排只是體現(xiàn)協(xié)作各方具有意向性質(zhì)的“柔性約束”，注重的是共同的規(guī)劃性、指導性和方向性，并非表達任何一方將自身公權力對外讓渡，也不產(chǎn)生協(xié)作一方相對于他方的任何履約義務進而削減協(xié)作方的法定權力，當然也不存在任何違反此類協(xié)議或者安排后的所謂“責任”追究的機制。其次，某一立法項目是否向人大及其常委會提出，仍由有提出立法議案權利的主體（如有關人民政府、人大常委會主任會議、人大專門委員會、人大代表聯(lián)名等）自行依法提出，亦不受法外約束。再次，此類協(xié)議或者安排也不約束具有立法案表決權的常委會組成人員，當然也不應構成統(tǒng)一審議機構向常委會組成人員作出立法說明的法定理由，法制工作機構對法規(guī)案作出修改的正當理由仍為“常委會組成人員的意見和其他各方面的意見”，而非立法協(xié)作的有關安排。