項目下鄉的治理困境*
——一個基層組織功能視角分析

童 輝 于君博

[關鍵字] 項目制 基層組織 表達 協調 動員

一、引言

項目制作為一種新的國家治理體制①渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學》，2012年第5期。

2，其實踐效果正在引發政界和學界越來越多的關注。在政府治理視域下，項目治國的績效主要體現在中央政府對地方政府、上級政府對下級政府的激勵和控制更加有效；在“國家－社會”關系視域下，項目治國的績效則顯現于國家通過項目加強了同社會之間的互信與互動，幫助國家意志更充分地引導、改造社會的觀念與行為。在后一視域下，項目制治理必須跨越政府與社會的邊界，因此不能過于依賴行政權力，否則會造成行政成本過高及基層治理的“脫嵌”問題①陳家建、張瓊文、胡俞：《項目制與政府間權責關系演變：機制及其影響》，《社會》，2015年第5期。；也不可能簡單寄希望于社會的自覺配合，因為既有的社會制度安排，往往正是項目所改造的對象，也自然成為阻礙項目執行的內生力量②王巍：《國家－社會分析框架在社區治理結構變遷研究中的應用》，《江蘇社會科學》，2009年第4期。。有學者已經指出：項目制遵循著“分級運作”的邏輯③折曉葉、陳嬰嬰：《項目制的分級運作機制和治理邏輯—對“項目進村”案例的社會學分析》，《中國社會科學》，2011年第4期。。其中，負責項目“發包”的中央政府部門和項目“打包”的地方政府部門扮演著“國家”的角色，“抓包”的村莊則是基層農村社會的縮影。本文試圖以新農村建設和新型城鎮化過程中的“項目下鄉”為觀察對象，以國家與社會間的互信、互動是否得到加強為標準，探析項目治國深入中國農村的路徑、績效與挑戰。

既有的項目制研究為我們提供了豐富的理論和經驗材料，為認識這種治理模式的運作邏輯、相關利益主體間的博弈關系以及其在實踐中的效果做了寶貴的鋪墊。比如周飛舟從分稅制改革后地方財權匱乏的角度介紹了項目制的產生背景和具體構成④周飛舟：《財政資金的專項化及其問題兼論“項目治國”》，《社會》，2012年第1期。。陳家建觀察到了項目制對于整合資源有效動員基層政府的優勢⑤陳家建：《項目制與基層政府動員—對社會管理項目化運作的社會學考察》，《中國社會科學》，2013年第2期。；陳水生在項目運作分析中應用政策執行模型，得出官僚政績至上邏輯覆蓋公民需求導向邏輯的結論⑥陳水生：《項目制的執行過程與運作邏輯—對文化惠民工程的政策學考察》，《公共行政評論》，2014年第3期。。周雪光在組織學理論的框架下，按照控制權在不同層級政府間的劃分區分出了項目制運行的不同類型，分析了項目委托方與承包方的博弈⑦周雪光：《項目制：一個“控制權”理論視角》，《開放時代》，2015年第4期。。尹利民則從政治結構的角度出發，通過展示一個農地整治的案例分析，得出項目制是介于科層制與市場化之間的一種合適存在⑧尹利民：《也論項目制的運作與效果—兼與黃宗智等先生商榷》，《開放時代》，2015年第2期。。

顯然，這些研究更傾向于在政府治理的框架內分析項目制治理模式的績效，相對缺乏基層社會的視角。由于項目制的實施是自上而下國家意志的貫徹過程，因此研究者們習慣于用“委托-代理”、政策執行、組織結構等管理學、政治學以及社會學分析工具來對各層級政府部門及其中的官員行為進行剖析，分析這些實施主體在“理性人”假定下是如何圍繞項目所帶來的直接財政資源和間接政績資源展開競爭和博弈的。雖然因為受制于進入特定場景的困難，大多數實證研究將調研放在了農村基層，但是更多的只是獲得了鄉鎮政府的思維和行為方式，以及對項目制實踐效果的籠統認識，缺乏對以基層組織⑨廣義上的基層組織包括設在鄉鎮及以下的各種公共組織。本文中專指以村黨組織、村委會為代表的村一級組織。為代表的鄉村社會的角色刻畫和分析。事實上，部分學者的理論推演和實地考察已經揭示出項目制在農村治理中引發的國家供給與基層需求間的錯位⑩陳水生：《項目制的執行過程與運作邏輯—對文化惠民工程的政策學考察》，《公共行政評論》，2014年第3期。?付偉、焦長權：《“協調型”政權型：項目制運作下的鄉鎮政府》，《社會學研究》，2015年第2期。。因此，探討以基層組織為代表的鄉村社會力量如何在項目制運作中協調國家與社會的訴求，追問其是否增進了國家與社會的有效互動，將是本文在村莊治理語境下評價項目治國績效的切入點。

本文以項目下鄉過程中農村基層組織的作用為主線，首先闡述農村基層組織的現狀，然后通過正反兩方面的案例展示不同基層組織條件下項目實施的績效，接著從理論上分析總結農村基層組織在項目下鄉中的重要作用，最后指出當前的項目下鄉缺乏加強基層組織建設的制度設計。

二、鄉村治理與農村基層組織現狀—“項目下鄉”的背景

在討論基層組織在項目制中的作用之前，我們要對中國鄉村治理的總體背景形成清晰的認識。組織環境理論指出，任何組織都依賴于管理環境提供的資源支持，因而也受到環境的制約。中國的鄉村治理也與宏觀的政治、經濟、文化環境息息相關，需要放在整個國家現代化背景下加以考察①賀雪峰、董磊明、陳柏峰：《鄉村治理研究的現狀與前瞻》，《學習與實踐》，2007年第8期。。因此，我們不妨在這里對宏觀制度變革下的鄉村治理變遷做一個簡單的歷史溯源，以期有助于后文對農村基層組織與群眾行為邏輯的解讀。

中國的傳統社會里，皇權不下縣。在國家-農民關系中，士紳階層充當了中間人的角色，向上協助徭役征派和秩序維持，向下則提供一定的公共產品和公共服務，守望相助，疾病相扶。因而鄉村是一種士紳治理或者說“長老統治”的社會結構②費孝通：《鄉土中國》，北京出版社，2005年，第68～69頁。。在這種結構里，鄉規民約等硬規范和傳統儒家倫理、社會輿論等軟規范是主要的治理手段③賀雪峰：《農民行動邏輯與鄉村治理的區域差異》，《開放時代》，2007年第1期。。民國時期，執政者最初希望通過“訓政”來加強地方和基層自治，以便自下而上地完善整個國家的民主政體。可由于種種原因，執政者關于地方自治的努力最終以強化地方官僚權力而收尾，鄉村出現了嚴重的“內卷化”④杜贊奇：《文化、權力與國家：1900—1942年的華北農村》，江蘇人民出版社，1996年，第66頁。。新中國建立以后，政府在經濟上通過土地改革建立了公有的合作社體制，行政上通過人民公社、生產隊的設置將國家政權的力量前所未有地滲透到了鄉村的角角落落，思想上則通過持續不斷的政治運動對農民的意識形態進行改造。改革開放以后，家庭聯產承包責任制將農民重新打散成以家庭為單位的生產模式，國家的行政力量收縮到鄉鎮一級，村莊里通過村“兩委”為主體的基層組織來協助政府完成稅費收取、計劃生育等眾多瑣碎事務。

回顧歷史，中國有效的鄉村治理需要兩方面因素的支持，一是治理所需的經濟資源，二是動員農民所需的道德威望。傳統社會里，宗族的公有田地收入和鄉紳的捐助支撐了日常的扶危濟困、教育等公共事業，道德輿論則很好地遏制了村民的不合作和搭便車行為。因此農村社會在多數時期處于有序的狀態。進入民國以后，內憂外患下的鄉村為“土豪劣紳”所把持，“保護型經紀”階層退出舞臺，國家對農村的資源汲取變成了赤裸裸地壓榨和劫掠，最終農民的不滿演化成了風起云涌的革命戰爭。新中國成立后的人民公社時期，國家通過全面的制度改革避免了基層政權內卷化的弊病，意識形態改造運動又有效地動員了基層農民，所以國家可以大量地汲取鄉村資源用于工業化建設。改革開放以后，家庭聯產承包責任制為農民提供了強烈的激勵，但是分稅制改革卻間接地加重了農民負擔，在九十年代后期演化成嚴重的“三農問題”。而在農業稅費改革之后，國家已經不再從農村汲取資源，轉而通過各種農業補貼和轟轟烈烈的新農村建設運動向農村輸入了大量資源，可這些資源使用的績效卻并不樂觀，有關討論會在下文具體展開。究其原因，是身為國家與農民中間人的基層組織出現了軟弱渙散的局面。基層組織在稅費改革之后失去了維持自身運轉的物質資源，又在長期執行計劃生育和稅費征收政策中失去了威望。與此同時，改革開放的經濟大潮使得大量鄉村精英背井離鄉，進一步弱化了基層組織的力量。而鄉村社會則在恢復以家庭作為基本的認同和行動單位的差序格局的同時，失去了傳統的禮治規范①②費孝通：《鄉土中國》，第68～69頁。。最終導致了基層組織面對訴求各異而又高度“原子化”的鄉村社會束手無策，無法動員村民達成有效的集體行動。所以，在村莊建設的過程中，基層組織自身缺乏資源，又不具備發動村民出錢出力來提供公共產品和公共服務的道德威望，由此加劇了鄉村治理的困境。

始于2005年的“新農村建設”工作和新一屆政府推行的“新型城鎮化戰略”，均試圖借助國家專項化財政資金的大幅投入來加強對農村的扶持力度、提升農村整體發展水平。于是，項目制成為了各種“直補”形式之外，國家公共資源再分配并被輸送至農村基層、從而實現國家改造農村意志的核心渠道。那么，經濟資源與道德威望匱乏的農村基層組織能否有效承接項目制輸送來的國家資金，做到一面維護好村民的公共利益，一面貫徹落實國家意志呢？

三、項目制績效分析—以農村基層組織作為變量

社會主義新農村建設的方針是“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”。為了彌補基層政權在稅費改革之后資源的匱乏，中央通過轉移支付的形式為農村社會提供建設資金。而由于基層政權自利行為導致貪腐現象，中央將下撥資金分成兩大塊，用一般性轉移支付來提供基層政權自身運轉的資金，而利用專款專用的專項轉移支付來保證農村公共產品的供給（如表1所示）。而分析既有的項目制研究文獻，筆者也發現，在所有的案例分析中，涉農的項目占據了絕大部分，包括基礎設施建設、糧食增產、土地整治、養殖、扶貧、文化站、義務教育等諸多方面。雖然這些研究大多都是單案例研究，但是，綜合這些不同地域、不同類型的項目案例，從中提取的有關項目制績效及其原因的經驗就具有了一定的代表性意義。

周雪光對中國北方一個農業鎮的“村村通”修路項目進行了長時間的跟蹤調查③Zhou Xueguang，The Road to Collective Debt in Rural China: Bureaucracies,Social Institutions,and Public Goods Provision，Modern China，2012(3).。他發現，雖然這個項目可以有效改善當地的交通條件，從長遠來看會給村莊的發展帶來很大裨益，但是由于政府財政只能提供修路的小部分資金，大缺口需要村莊自己解決，這就給項目的最終落實方—基層組織出了很大難題。一方面，這項政策在各級政府間層層推動，被當作了“政治任務”，“必須堅決完成”；另一方面，基層組織由于“過去的掠奪性國家政策和不負責任的政府微觀干預”而背負了很大的集體債務。在變賣集體資產和動員村民捐款依然無法籌集到足夠資金的情況下，基層組織的成員選擇依靠非正式的社會制度多方賒賬的方法完成項目，結果導致了更為沉重的集體債務負擔，進一步削弱了基層組織的資源動員能力，并且損害了鄉村治理中的信任基礎。

表1 2014年度中央涉農轉移支付（節選）決算

桂華關注了不需要基層配套集資的農地整治項目①桂華：《項目制與農村公共品供給體制分析—以農地整治為例》，《政治學研究》，2014年第4期。。項目的實施主體也非基層組織而是屬于“條條”系統的國土部門。由于這項政策涉及面非常廣，國土部門面對的是千千萬萬個農戶家庭，在征地補償上遭遇到了“扯皮”和敲詐難題，項目的實施進展緩慢。因而不得已采取“制度外的激勵方式”來拉攏基層組織，去調解矛盾，并壓服“不合作”和“搭便車”行為。這樣的變通雖然加快了項目實施進度，但也帶來了國家資源消耗于這種“制度外激勵”的問題。

與上文所舉的經濟型項目不同，陳水生對公共文化型的鄉村文化站項目進行了細致的描繪②陳水生：《項目制的執行過程與運作邏輯—對文化惠民工程的政策學考察》，《公共行政評論》，2014年第3期。。在項目的實施過程中，中央政府提供了權威動員、資金保障和激勵機制，地方政府在政績需求導向下提供了配套支持。這樣的一種獲得科層體制全力支持的純服務型項目結果卻是差強人意，文化站門庭冷落，提供的書籍鮮有人翻閱，并沒有達到提供文化服務、滿足農民精神需求的政策意圖。原因在于這項文化惠民政策由中央主導，并沒有考慮各地不同的風情民俗，也沒有照顧農民多元的文化需求。

既有的研究中亦有因為基層組織有效地動員和整合群眾而助力國家項目的案例。于君博研究了東北某縣推行的“項目支書”政策，發現“能人”主政村莊后，利用自身經濟上的成就和能力贏得村民信任，從而可以有效動員村民集體行動，爭取了各級政府新農村建設的諸多項目資源，短短幾年把一個貧困落后的“空殼村”改造成了遠近聞名的示范村③于君博、彭晶：《市場力量與農村基層組織建設—基于吉林省農安縣“項目支書”的個案分析》，《南京農業大學學報》，2013年第3期。。Kristen分析了新農村建設運動中的“贛州模式”，同樣的政策在不同階段的績效有很大的差別，強有力地驗證了基層群眾的動員和參與對于政策執行效果的影響④Kristen E. Looney, China's Campaign to Build a New Socialist Countryside: Village Modernization, Peasant Councils, and the Ganzhou Model of Rural Development，The China Quarterly, 2015.。當地創造了“農民理事會”制度，即由農民選舉德高望重的本村成員組成代表機構，向上反映村莊的具體情況和特殊利益，向下則動員村民配合政府的改造政策。在新農村建設前期這項設置有效地幫助信譽盡失的地方政府籌集捐款和調解糾紛，從而使得贛州的新農村建設取得了良好的績效并成為全國的樣板。可是當這項地方創新的政策上升到國家層面以后，由于權威體制和官僚動員的力量，許多地方的新農村建設變得愈發政治化并且不再強調村民的參與，最終導致這項龐大的農村現代化發展項目演化成了“自上而下、大拆大建的運動”。

四、項目運作中的農村基層組織功能：愿景與現實

在國家與社會關系視域下，社會就是存在于一定時空里的某種公共權力以及此公共權力之下人們的日常生活世界。徐勇進一步指出：公共權力的運作實際上是公共權力與社會的互動過程。①徐勇：《Governance:治理的闡釋》，《政治學研究》，1997年第1期。在這一過程中，不僅公共權力會影響社會，社會發展也會反塑公共權力及其治理的形式。在中央和省級高層政府越來越倚重項目制來進行農村治理的大背景下，鄉村社會既是項目運作的具體場域，又是項目服務針對的利益主體，其自主性與能動性對項目制治理模式的回應，決定著項目治國的最終效果。由此，作為國家與社會的“交界面”，作為項目制實踐的主要參與者和具體運作者，基層政府和組織必須在國家改造農村的項目愿景中發揮恰當的作用。在地區間異質性顯著而內部日趨多元化的中國農村，國家的愿景是借助基層組織來進行整合、表達社會的需求，讓基層組織充當“國家-社會” 二元體系中的“中間人”角色，動態完成國家意志同社會需求間的協調。

（一）愿景

通過對項目制和鄉村治理相關理論和案例的總結分析，筆者認為基層組織在項目下鄉過程中主要有三大功能：表達、協調與動員。（1）表達功能。相關研究多次指出項目制運行的一個重大問題就是目標的設置與基層的需求脫節②③折曉葉、陳嬰嬰：《項目制的分級運作機制和治理邏輯—對“項目進村”案例的社會學分析》，《中國社會科學》，2011年第4期。。一個強大的基層組織則可以在項目制運作中有效地表達國家和社會各自的需求偏好，從而優化項目目標的設計與制定。中央政府面對幅員遼闊、地區差異大的國情，需要傾聽來自基層的聲音，從而制定出因地制宜、因人而異的差異化項目方案，這樣才能提高項目資源的使用效率，滿足各地的實際需求。相反，一個威權主義國家如果具有高度現代化的意識形態且用行政手段來安排自然和社會，而社會的力量又是孱弱的，那么國家推行的試圖改善人們生活狀況的宏偉項目可能導致悲劇性的后果④Scott，J. C., Seeing Like a State: How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed，New Haven:Yale University Press, 1998.。以扶貧項目為例，近年來，中央每年都會有龐大的專項資金用于扶貧，但在許多地方的實踐中往往效果并不理想，為此，習近平總書記多次提出“精準扶貧”的方向，要做到實事求是，因地制宜，把錢花在刀刃上。這就需要基層組織準確、全面地將各地的具體村情、需求偏好反映到項目設置部門的決策中去。（2）協調功能。一個強大的基層組織可以很好地協調地方政府與村民、村民彼此之間的關系。項目從申報、審核、立項到施工、驗收，復雜的程序會產生大量技術性問題，需要村莊與地方政府進行各種正式與非正式的溝通協作⑤付偉，焦長權：《“協調型”政權型：項目制運作下的鄉鎮政府》，《社會學研究》，2015年第2期。。一方面，從村民的角度來分析，需要基層組織去協調利益訴求。公共選擇學派的代表人物奧爾森教授提出：組織中的成員與組織整體的利益存在不一致的可能，基于“經濟人”的假定，組織成員可能會優先選擇自利的行為而置集體利益于不顧，導致“三個和尚沒水喝”的組織困境。⑥曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，格致出版社，2014年，第2頁。在項目制的實施過程中，也往往存在村民個體利益與村莊整體利益沖突的情況。而費孝通認為，中國農民比窮更嚴重的是“私”的毛病⑦費孝通：《鄉土中國》，第29頁。。賀雪峰進一步指出市場經濟和多元價值使得家庭成為農村的基本認同和行動單位，村莊逐漸演化成了“半熟人社會”①賀雪峰：《論半熟人社會—理解村委會選舉的一個視角》，《政治學研究》，2000年第3期。。在這樣的社會形態下，項目制在落實到村莊的過程中，會面對數量龐大且有扯皮、敲詐可能的農戶，比如在道路施工、農地整治、糧食規模化等項目中，需要合理補償農民的損失并且避免出現漫天要價的情況。這就是一個需要基層組織出面協調的治理問題，項目制所具有的“技術理性”并不能有效地應對。這種地方性的、紛繁復雜的利益糾葛，僅僅依靠政府的規范的行政手段，很容易導致“資源依賴”的惡性循環②李祖佩：《論農村項目化公共品供給的組織困境及其邏輯—基于某新農村建設示范村經驗的實證分析》，《南京農業大學學報（社會科學版）》，2012年第3期。，而基層組織的非正式的、鄉土的社會關系，比如威信、面子和感情，處理起來就會容易得多。另一方面，從地方政府的角度來分析，項目下鄉也需要基層組織團結力量去抵制不恰當的政府行為。已有研究大量的發現了項目制實施過程中地方官員基于自身利益的“打包”和變通行為，由此造成了本該普惠分配的項目資金高度集中于各種“樣板村”“示范點”，形成“富村越富、窮村越窮”的“馬太效應”。更有甚者扭曲項目的本意，借項目帶來的政策合法性和資源搞“土地財政”融資平臺。面對這樣的侵害，自組織能力低下的農民往往很難做出應對，需要一個強大的基層組織動員起群眾，向上發出一致的聲音，整合全村的資源，增加和塊塊政府、條條部門的談判籌碼。（3）動員功能。一個強大的基層組織可以有效地動員村民對項目下鄉過程的參與。單純的政府運作行為容易導致村民“事不關己”的漠然態度，而發動村民的廣泛參與既能夠利用起“地方性知識”來提高項目的效率，捐錢出力等行為又可以激發農民的主體意識，更好地監督工程的實施。有關學者研究發現，同樣公共產品供給，農民廣泛參與的會比全程政府管控的更節省資金且更有效率③賀雪峰：《基層治理的活力在哪里》，《黨政干部論壇》，2015年第7期。。在動員的過程中，村民的公共理性會得到培育，集體行動的能力也會有所提升，項目的執行會更加便利。

（二）現實

令人遺憾的是，雖然農村基層組織在項目制的實施過程中扮演著無可替代的關鍵角色，但項目制本身并沒有強化基層組織的意圖和功能設置。兩者之間呈現出一種單向度的關聯。折曉葉、陳嬰嬰指出：項目制是一種超越行政科層制的方式，融合了“自上而下”的行政分權原則與“自下而上”的市場化競爭機制，是一種意圖推行國家目標和調動地方資源的新型治理結構④折曉葉、陳嬰嬰：《項目制的分級運作機制和治理邏輯—對“項目進村”案例的社會學分析》，《中國社會科學》，2011年第4期。。因而這種模式一開始就沒有關注基層組織的政策內容，更罔論激勵和改良。有關研究者案例調查的結論也印證了這一點，在項目下鄉的過程中，基層組織“失語”，對外不能有效地與基層政府博弈，對內不能有效整合和動員力量，最終導致項目供給低效或者村莊利益受損的困境⑤Zhou Xueguang, The Road to Collective Debt in Rural China: Bureaucracies,Social Institutions,and Public Goods Provision, Modern China，2012(3).。

圖1 項目制與基層組織建設的關聯

具體而言，正是出于對地方政府和基層政權自利性的忌憚，國家才試圖以“項目下鄉”的形式，一面讓更多資源直達村莊與村民手中，一面以資源爭取、資金配套和審批驗收為激勵約束，讓競爭機制和技術理性節制地方政府的自利性。結果是，前者進一步弱化了農村基層組織動員集體行動、提供公共服務的責任與功能；后者則讓基層組織自利性對項目資金形成剛性依賴，基層官員的組織自利與個人自利高度相嵌，利用國家項目資金實現自身利益的動機不斷放大。可以說，盡管農村基層組織在中國鄉村治理愿景中占有重要地位，但由于它和它所寄居的村莊一樣，常常處于市場力量和有效的官僚制監督之外，所以項目制所秉承的行政體制與市場體制有效結合的精神特質，并不能改善農村基層組織的發展現狀，只能迫使其在項目治國方針的驅趕下，通過現實中的嬗變來謀求自身的生存空間。

五、結語

項目制作為一種新的國家治理模式，其自上而下的行政力量需要社會力量自下而上的配合和反饋。而在當下的中國鄉村，一方面受分散經營和市場經濟的影響，“半熟人社會”下的農民基于“個體理性”采取機會主義行為的現象越來越多，符合村莊整體利益的集體行動難以達成；另一方面，在上世紀地方政府強力推動鄉鎮企業運動失敗以及在稅費征收等一系列政策行為影響下，農民也逐漸失去了對行政力量干預鄉村改造的信任。在這樣的背景下，國家以項目形式向鄉村輸入的資源往往是低效甚至是無效的，并可能進一步強化農民對于中央和基層政府的差序信任，惡化鄉村治理的環境①劉偉：《政策變革與差序政府信任再生產—取消農業稅的政治效應分析》，《復旦學報（社會科學版）》，2015年第3期。。

加強基層組織建設，發揮其表達、協調、動員的功能，可以有力地整合和動員基層社會的力量，在國家項目的決策中反映出地方的特殊需求，推動決策部門制定出更符合地方實際的資源輸送方式。同時，社會力量的聚合可以達成更多的集體行動，對外可以抵制地方政府從自身利益出發、損害鄉村利益的項目“打包”行為，對內則可以壓制“搭便車”和“不合作”的機會主義企圖。

由于“項目制”實際上是在“行政力量”內引入了“市場化”的資源分配和管理模式，從而試圖完成“政治任務”，只是調整了中央政府和上級政府與“懸浮”的鄉鎮、街道政府間的治理模式，并沒有針對農村基層組織薄弱的問題進行制度設計和改良，基層組織的財政能力與號召能力盲區依然沒有得到關注。結果，承載著國家美好初衷的項目下鄉行為，在實踐中更多的只是引發了縣鄉政府控制、干預基層組織的行為模式以及基層組織應對方式的變化（舉債、拉項目），而無法緩解基層的無序、混亂、執行偏差，造成了大量資源的浪費和面子工程。

加強基層組織建設，將自上而下的國家資源輸入與自下而上的社會力量結合互動，比如將項目資金下沉到村一級，交由村民大會等民主機制統籌安排，這樣既能精準捕捉地方實際需求，又能提升普通村民的參與感和獲得感。如此，加強基層組織建設，重新強化個體與公共的組織關系，不僅能在項目制的機制內有效貫徹中央意圖，更可以在更廣闊的社會治理范疇里有所裨益。