我國跨行清算服務供給結構優化路徑研究

陳強

摘 要：我國跨行清算服務供給可劃分為央行供給層、特許供給層、邊緣供給層等三個層次。我國跨行清算服務供給結構不斷優化，但仍面臨跨行清算服務需求多元化、快速發展的市場形勢等挑戰?？缧星逅惴盏臏使伯a品性質和需求的“引致效應”是影響跨行清算服務供給結構的重要因素。應通過提升監管效能和充分發揮市場機制作用，主動適應經濟金融發展和技術變革帶來的需求結構變動，在達成安全和效率目標的同時，實現社會福利最大化。

關鍵詞：跨行清算服務；準公共產品；供給結構

中圖分類號：F830.31 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2018）08-0051-05

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2018.08.008

一、我國跨行清算服務總體供給結構

跨行清算服務作為支付體系的核心組成部分，是由不同運營主體、不同功能類型、不同區域覆蓋的單個跨行清算系統，按一定職能分工與協作規則構成。近年來，我國跨行清算服務供給主體不斷豐富，供給結構發生了重大變化，由完全中央銀行主導供給向以中央銀行為主體、特許機構作為重要組成部分的復合型供給體系轉型。根據各供給主體在跨行清算服務體系中的地位作用以及中央銀行監管差異，可以將我國跨行清算服務供給劃分為若干層次。

（一）央行供給層

中國人民銀行（轄屬清算總中心或內部部門等）直接運營的跨行清算系統，是我國跨行清算服務體系的基礎性和主導性力量，其營運具有顯著的公益性和安全性導向，在系統安全、運營維護、業務種類、服務定價等方面受到嚴格的限定。主要包括大額支付系統、小額支付系統、網上支付跨行清算系統、境內外幣支付系統、同城清算系統，清算資金總規模牢牢占據整個跨行清算服務體系的首位，2017年合計處理支付業務122.89億筆、3821.35萬億元①，清算金額達同期全國GDP的47.9倍（見表1）。

（二）特許供給層

商業機構特許運營的跨行清算系統，是經中國人民銀行批準設立的、專為特定機構或特定業務提供清算服務的跨行清算市場體系的重要組成部分。在中央銀行監督管理框架下，按照市場化的方式開展運營，系統安全、業務范圍邊界等重要事項遵循監管部門制定的規則。主要包括中國銀聯股份有限公司運營的銀行卡跨行清算系統、城商行資金清算中心和農信銀資金清算中心分別運營的支付清算系統、跨境銀行間支付清算（上海）有限責任公司運營的人民幣跨境支付系統、網聯清算有限公司運營的非銀行支付機構網絡支付清算平臺，服務對象涵蓋主要銀行機構以及非銀行支付機構，是我國零售支付清算體系的重要力量。

（三）邊緣供給層

部分金融機構通過支付清算業務代理的方式，以信息化手段搭建代理清算平臺提供類跨行清算服務，并日漸成為邊緣供給層的主體，相關平臺的流動性風險等控制主要依靠市場化的協議條款約束及系統控制。這一方面是由于村鎮銀行、民營銀行、外資銀行等中小型法人銀行數量持續增長，對個性化、便捷化跨行清算服務的需求日益增長，為相關代理清算平臺發展帶來了契機；另一方面是由于跨行清算服務平臺依托接入人民銀行跨行清算系統的成本優勢，通過實施高靈活度業務合作、低標準收費等策略，形成對現有跨行清算服務市場主體的差異化競爭優勢，隨著平臺參與者數量和業務規模不斷增長，其對跨行清算服務市場的影響也越來越大。

二、跨行清算服務供給面臨的主要挑戰

科學、合理的跨行清算服務供給結構，對于暢通貨幣政策傳導機制、提高社會資金配置效率、促進金融服務創新都具有重要作用，我國跨行清算服務供給結構雖然不斷優化，但仍面臨一些挑戰。

（一）跨行清算服務需求多元化趨勢對供給結構的適配性提出了更高要求

一是近年來，我國金融市場體系持續完善，村鎮銀行、民營銀行等中小法人金融機構數量持續增加，由于其自身分支機構較少，對全國性跨行清算系統的依賴度較大，而其信息技術水平、風險防控能力往往相對較弱，在滿足其跨行清算服務需求時，應充分考慮減少對整體跨行清算服務穩健性的影響。二是隨著我國支付業務互聯網化、移動化趨勢日益明顯，支付交易驗證和資金流轉方式差異化持續增強，支付渠道和支付終端產品日益復雜化，對作為后續關鍵支撐環節的跨行清算服務供給提出了更高要求。三是我國現有跨行清算系統在功能定位及服務群體上重疊度較高，受制于成本、安全等因素，部分系統升級換代周期較長，往往難以對跨行清算服務需求變動作出及時反應。

（二）快速發展的支付市場對跨行清算服務供給監管框架適應性提出了更高要求

科學合理的跨行清算服務供給結構離不開有效市場監管的保障。雖然我國已建立起較為完善的監管框架，但仍難以適應快速發展的市場形勢。一方面，《中國人民銀行法》規定了人民銀行對跨行清算業務組織協調、確保支付清算系統正常運行等職責，但對支付清算組織、重要支付系統的具體監管安排沒有明確，在跨行清算市場參與主體大幅增加、支付創新速度加快的背景下，保障監管統一性、有效性的壓力增大。另一方面，受制于缺乏較高法律位階、專門的跨行清算服務監管法規規定，監管部門對相關違規行為的行政處罰措施相對較少，對跨行清算系統參與機構違規行為的約束手段主要是系統權限控制和系統退出等“硬性措施”，對參與者業務開展影響較大，難以作為常態化監管手段，監管手段相對單一的問題有待解決。

（三）支付系統風險形勢變動對跨行清算服務結構的穩健性和合理性提出更高要求

一是近年來，我國跨行清算網絡加快完善，系統參與者數量不斷增加，而跨行清算系統間普遍存在著業務關聯甚至是較深的嵌套關系，一旦個別系統參與者發生流動性風險或某一跨行清算系統出現單點故障，都可能引發連鎖效應，對跨系統的風險控制和風險隔離措施有效性提出更高要求。二是目前我國已經建立起了以全國性跨行清算系統為主干、區域性跨行清算系統為補充的較為完善的清算網絡體系，但二者在職能協作深度和效率上還有待進一步改善。三是隨著跨行清算服務技術門檻和運營成本持續降低，以支付結算代理形式開展類跨行清算服務的規模有所增長，對強化流動性風險等控制提出了更高要求。

三、跨行清算服務供給結構影響因素的供需視角分析

（一）從供給角度看，跨行清算服務的準公共產品性質決定了供給主體架構

跨行清算服務作為金融體系的重要組成部分，既具備金融業務的一般特性，又具有非競爭性和有限非排他性特征?？缧星逅惴帐腔谛畔⒓夹g實現的，在信息化程度持續提高及規模效應的影響下，其服務提供成本不斷下降，服務支撐能力顯著增強，在現有供給水平上，新增服務需求主體所產生的邊際成本近乎為零，非競爭性特征較為明顯。在供給規模既定的條件下，過多的服務使用者可能產生“擁堵”，因此普遍采用“使用者付費”模式，市場主體以繳納手續費為代價來獲取高效清算服務。按照準公共物品相關理論，可以將跨行清算服務界定為準公共產品。2012年4月，支付結算體系委員會（CPSS）和國際證監會組織（IOSCO）發布的全球支付行業治理重要規定——《金融市場基礎設施原則》②（PFMI）將其主要公共政策目標確定為“提高支付、清算、結算和記錄安排的安全和高效”，“安全”和“效率”可作為衡量跨行清算服務供給結構優劣的核心指標。實現“安全”和“效率”目標需要持續的系統建設資源投入，以滿足多樣化跨行清算服務需求，維護社會公眾對貨幣轉移機制的信心，最終實現社會福利最大化。但資源投入規模受成本因素制約，系統安全性和運行效率的標準越嚴格，則相應的成本也會越高，跨行清算服務供給結構須權衡風險與成本的消長關系。

跨行清算服務供給結構的合理性和優化度，可以以風險和成本為變量，建立“風險—成本組合”分析框架：在既定技術、金融和管理約束集合的邊界下，可以形成風險—成本組合集。隨著成本的增加，風險降低的邊際效用是遞減的，當服務供給的成本與風險達到均衡時即為跨行清算服務供給的“帕累托最優”點。假定由中央銀行（代表公共供給）、商業機構（代表市場供給）作為跨行清算服務供給主體，受中央銀行與商業機構價值目標的差異影響，商業機構對風險降低的價值評估往往低于中央銀行的價值評估，商業機構愿意付出的成本最低、所運營系統的風險最高，而中央銀行愿意付出的成本最高、所運營的系統風險最低，均不能達到風險—成本均衡。通過對商業機構實施有效的公共干預或在公共供給模式下引入適度競爭，使得系統運營者最終選擇無限接近“風險—成本”均衡點，實現跨行清算服務供給的“帕累托最優”。

在公共供給模式下，中央銀行負責建設、運營、管理跨行清算系統，基于其非盈利性的根本屬性，必然會將安全性作為首要目標，存在較強的系統安全建設資源投入動機，但對跨行清算服務需求變動的反應不夠靈敏，主動優化清算服務供給結構的動力不足。在市場供給模式下，雖能較好滿足多樣化的跨行清算服務需求，但可能導致短期內市場主體大量增加、無效供給規模急劇擴大，并在市場出清過程中形成資金清算風險和金融信息泄漏風險，長期可能會出現個別機構壟斷市場，導致服務價格過高及創新抑制等負面效應。因此，完全的公共供給或完全的市場供給均不能實現“帕累托最優”，而應采用“公共供給+市場供給”的混合供給機制，在發揮市場機制對資源配置決定性作用的基礎上，通過有效的公共干預解決市場失靈問題。對于基礎性、核心性跨行清算系統，應堅持公共供給的基本原則，確保中央銀行在業務規模占比、服務定價上的主導地位，提升整個跨行清算服務體系的效率和安全，降低社會總成本。同時，應構建針對特定業務類型、特定服務對象的市場化供給安排，通過競爭機制提高資源配置效率，降低服務供給價格，推動多層次、高效率、低風險跨行清算服務體系的形成。

（二）從需求角度看，需求對供給的“引致效應”是影響跨行清算服務供給結構的重要因素

1. 金融服務需求快速多元化對豐富跨行清算服務層次提出更高要求。隨著我國經濟進入新常態，金融業規模持續擴大，多層次金融市場體系日益完善，金融服務產品創新速度加快，對運轉高效、供需匹配的跨行清算服務需求日益增長。跨行清算服務體系既要滿足大額實時清算需求，為社會資金跨行流轉和交易結算提供高效的最終軋差清算服務，又要滿足金融機構、非銀行支付機構等開展零售支付服務創新所需的多樣化、低成本清算服務。需要以實現供需均衡為目標，通過建立健全合理化、層次化的供給結構安排，滿足不同類型支付業務經營主體需求，不斷提升跨行清算服務供需匹配度。

2.支付業務互聯網化和信息化對跨行清算服務安全平穩運行提出更高要求。隨著互聯網支付在電子商務、O2O等領域的廣泛應用，支付要素廣泛滲透線上和線下交易場景，已成為金融服務業最為活躍、滲透率最高的領域，跨行間的資金匯劃頻度和規模持續增長，社會公眾、中小企業等廣大客戶作為需求主體加入市場中，并對支付服務提出了更加個性化、便捷化的需求，這都需要相應跨行清算服務的支撐。特別是為實現對海量支付業務的安全、高效處理，各類支付業務經營機構的支付業務自動化、集聚化水平不斷提高，對跨行清算服務體系業務處理效率和系統運行穩定的依賴度越來越高。

3. 金融市場雙向開放對跨行清算服務供給內外結構合理性提出更高要求。隨著全球經濟一體化不斷加快，跨行清算服務市場的國內外連通程度越來越高。例如，中國銀聯已實現了自主品牌和技術標準的雙維度“走出去”，國際銀行卡組織等跨行清算服務機構也通過不同形式參與國內清算服務市場競爭。境內外跨行清算服務市場主體的相互“滲透”有助于優化服務供給結構，促進金融資源的優化配置。與此同時，境外跨行清算服務機構大規模進入可能帶來的市場擠壓效應和金融信息泄漏風險也不容忽視，需要通過有效的機制安排，對境內服務與境外服務的配比結構進行適度調控，在改善我國跨行清算服務體系整體效率的同時，維護國家金融安全。

四、優化我國跨行清算服務供給結構的路徑選擇

跨行清算服務供給結構優化調整，應以服務實體經濟發展作為根本出發點，通過提升監管效能和充分發揮市場機制作用，主動適應經濟金融發展和技術變革帶來的跨行清算服務需求結構變動形勢，疏堵結合、合理布局，在達成“安全”和“效率”兩大核心目標的同時，實現社會福利最大化。

（一）堅持加強政府調控與發揮市場配置資源決定性作用雙輪驅動

一方面，按照國家有關加強金融基礎設施統籌監管和互聯互通的總體要求，大力完善跨行清算服務法律體系，按照是否實現對市場主體的全覆蓋、是否符合行業發展規律等標準，對跨行清算服務法規制度進行定期評估，提升相關管理規定的法律位階，以及各項制度規定間的銜接性和協調性；從法律層面全面厘清中央銀行對跨行清算服務的監管職責，明確涵蓋市場準入、業務管理、破產清算接管等全業務流程監管框架，依托大數據技術整合挖掘支付系統業務管理、運行監測等數據資源，對跨行清算服務供給主體實施全生命周期監管。另一方面，結合《金融市場基礎設施原則》有關分級管理制度安排，根據系統重要性程度、業務規模、系統覆蓋面等指標將跨行清算系統劃分為不同級次并配套相應監管標準，對安全度高、業務規范的機構減少行政管制，對風險隱患大、違規嚴重的機構予以嚴格監管，形成適應市場運行規律的資源投入激勵約束機制，通過完善的價格機制和競爭機制推動跨行清算服務資源配置的優化。

（二）堅持央行跨行清算服務主導與市場化服務補充的有機協調

堅持大額支付系統為零售支付系統和金融市場基礎設施提供最終清算的職能定位，從準公共產品“基本服務兜底”屬性出發，按照保本微利的原則建立以其為基準的跨行清算服務定價機制，在有效解決安全性和流動性管理的前提下，通過延長營運時間、豐富業務功能等方式改善服務質量；對于小額支付系統、網上支付跨行清算系統等零售支付清算系統，應著重強化客戶需求導向，提高對交易支付等前端環節清算需求的反應速度，為支付產品服務創新提供高效平臺支撐。在此基礎上，積極通過所有權控制、特許經營等方式，引入部分市場化主體為特定業務和中小型支付業務經營機構提供差異化清算服務，提高跨行清算服務覆蓋面和滲透度，探索中央銀行與相關商業機構在零售支付領域的供給協作，共同改善跨行清算服務質量。

（三）堅持跨行清算服務整體性與區域靈活性的相互補充

堅持跨行清算服務全國一體化總體格局，防范系統碎片化帶來的高流動性風險和低資金清算效率，明確全國性和區域性清算系統的業務范圍、業務種類界限，防止區域性清算系統突破既定范圍拓展業務，與全國性系統開展同質重復競爭，造成社會資源浪費。探索建立全國性跨行清算系統與區域性跨行清算系統的應急處置互助機制，更加突出區域性系統作為全國性系統的應急備份功能，明確在全國性系統發生嚴重故障時，由區域性系統續接實施應急清算的具體安排。

（四）堅持跨行清算服務市場對內放開與對外開放的有機統一

從促進金融業雙向開放和人民幣國際化的高度出發，統籌利用境內、境外兩個市場和兩種資源，著力提高跨行清算服務總體供給效率。一方面，有序推進跨行清算服務市場對外開放，積極借鑒和利用境外資本、技術標準、管理經驗，同時引導和支持本土清算服務企業主動參與國際市場競爭，在“走出去”的同時提高核心競爭力，不斷優化我國跨行清算服務市場結構。另一方面，應通過有效的監管安排和風險隔離措施，防范市場對內對外開放可能引發的金融信息風險和資金清算風險，切實維護我國金融安全。

注：

①數據來源于中國人民銀行網站《2017年支付體系運行總體情況》。

②金融市場基礎設施包括重要支付系統、中央證券存管、證券結算系統、中央對手和交易數據庫。