膠州市創新『互聯網+綜合執法』城市治理模式

膠州市編辦

近年來，膠州市積極開展綜合行政執法改革試點工作，不斷探索創新，將智慧城市、“互聯網+”、人工智能等前沿科技和法治文明理念應用到具體工作中，成功升級和諧城管“膠州經驗”，創新建立“兩平臺一隊伍”，建立了行之有效的完整綜合執法工作方法新體系。

創新建立“執法基礎信息管控平臺”，發揮三大優勢

綜合執法初期，基層執法人員面對執法領域廣、工作任務重的局面，缺乏量化分析和巡查的總體規劃，需花費大量人力物力進行網格巡查，導致工作流于形式、人員疲于應付，執法效能有待提升。為此，膠州市綜合執法局充分依托政府共享的1：500城市地形圖、2.5維地理數據和三維實景地理數據，建立綜合地理數據庫、執法人員信息數據庫、社會主體數據庫等多類數據庫組成的底層大數據，創新建立了“執法基礎信息管控平臺”，具備了執法服務對象社會主體實時監管、基礎地理信息實時監控、自動化篩查、自動化比對、自動化匯總、自動化考核等多項功能，在此基礎上，通過一系列“三色預警”模式，使各個執法環節有效銜接，將基礎信息管控平臺變為綜合執法工作的利器。

一是運用“社會主體動態轉換三色預警”，實現精細管理。將全市各領域、各業態21000余個社會主體全部錄入平臺，根據違法行為發生頻率和嚴重程度，對所有執法項分為重點、一般重點、放心三個檔次。對出現嚴重違法行為或多次違法的社會主體，執行紅色預警；對出現較輕違法行為的，執行黃色預警；對沒有違法行為，且對執法工作積極配合的，執行綠色預警，執法官分別按照重點、嚴格和正常標準進行執法檢查。通過“社會主體動態轉換三色預警”，使一線執法單元能準確抓重點、帶一般，變盲目巡查為有序監管，執法服務更具針對性，做到了精確管控。

二是運用“掛牌督辦件非動態轉辦三級預警”，實現效能提升。將上級領導批示件、部門轉辦函、群眾投訴件、巡查發現的違法行為以及急需為群眾解決的重點難點問題全部納入基礎信息管控平臺掛牌督辦，明確辦理時限和辦理標準，實行“綠、黃、紅”非動態轉辦三色預警，分別對應分隊、中隊、局業務科室的三級管轄權限轉換。掛牌督辦事項初始階段為綠色預警，由網格責任分隊負責辦理，在規定時間內沒有辦結的，系統自動升級為黃色預警，由轄區責任中隊負責辦理，對規定時間內依然沒有辦結的，系統自動升級為紅色預警，由局相關業務科室直接辦理，同時將相應問責機制貫穿督辦始終。通過“掛牌督辦件非動態轉辦三級預警”，壓實了執法責任制，在一定程度上倒逼執法者主動作為，梯次提升執法層級，提高了群眾訴求的處置效率。

三是運用“無人機圖斑核銷預警”，實現精準打擊。將無人機無縫接入平臺，實現了統籌安排，無人機的高機動性，有效解決了以往監管和取證“死角”難題，特別在治理違法建設和違法用地方面尤為突出。在利用無人機完成地理信息基準圖拍攝合成的基礎上，采取定期巡航拍攝的方式，通過軟件將航拍的圖片進行合成比對，計算機通過數據整合、比對，系統自動識別出同一地點不同時間兩組照片的變化，對增加的物體在比對圖上用亮色進行標注，確認違法事實后，可直接作為一手證據開展立案查處。同時，無人機巡查能夠有效降低巡查成本，大幅提高工作效率，以膠州市東部中央商務區為例，商務區規劃區占地約6.29平方公里，如果依靠人工逐個巡查，最少需要2天時間，利用無人機的高機動、高效率，只需2個小時就可按標準完成全域巡查，既減少了因頻繁執法檢查對企業造成的影響，又提高了巡查效率。

創新建立“執法網上辦案平臺”，破解四大難題

傳統執法辦案無法有效杜絕執法工作的隨意性，易出現人情案、關系案，無法保障執法工作的公開公正，“執法網上辦案平臺”將所有案件的所有環節全部轉為網上閉環運轉，利用現代科技手段從客觀上屏蔽了執法腐敗根源，有力提高了辦案質量，規范了執法行為，把公平正義曬在陽光下，破解了綜合行政執法四大難題。

一是破解了執法辦案“實時監管”難題。網上辦案平臺與基礎信息管控平臺實行端口對接，由基礎信息管控平臺導出案件后直接進入網上辦案平臺，所有案件自立案至結案全部實行網上運行，實現行政處罰案件辦案過程全紀錄、全參與、全監控、全分享。中隊、法制部門和局領導對案件辦理過程實施全程監管督導，增加了執法活動的透明度，達到了過程控制、超前預防的目的。

二是破解了辦案效能低的難題。平臺系統內所有審核簽字均可網上運行、網上證據傳輸、網上審核及審批，實現了“零距離”呈報、審核（包括重大案件局領導班子多方會審）、審批，大大節約了行政執法成本，大大提高了行政執法效率。同時，系統具備“延期案件警示”自動提示功能，對在規定時限內沒有辦結的案件自動提示，督促執法人員在法定時限內完成工作任務，增強了行政執法官的時效意識，防止超期辦案問題的發生。

三是破解了辦案質量不高的難題。由于膠州市綜合執法改革后，對涉及7個領域8個大類1100項行政處罰權和73項行政強制權進行了整合，執法官難以短時間內對所有法律條文熟悉掌握，為避免出現執法程序、法律條文運用等方面的錯誤，辦案系統將執法辦案流程分8個執法領域進行程序設計，每一個領域都嚴格按照規定設置了相應的辦案程序、法律文書模版及對應適用法律條文選項，辦案人員只需自立案程序起，嚴格按照流程指示，逐步推進辦案節點，即可完成案卷制作，有效提高了執法辦案質量。每個執法中隊辦理的案件，其他執法中隊在辦理同類案件時都可以互相分享，學習、借鑒、參考，同步提高全局所有行政執法官辦案水平。

四是破解了辦案隨意性大的難題。為有效避免執法不公及辦理關系案、人情案的問題，在完善系統的同時，制定了嚴格的執法辦案考核規定和紀律規定，嚴禁任何案件“體外循環”，結合國家行政執法“三項制度”要求，嚴格限定自由裁量標準和執法辦案標準，有效避免了人為因素對辦案的影響，提高了執法隊伍公信力，消除了執法腐敗根源。

此外，政府法制辦、監察委、檢察院都開通了網上辦案平臺后臺登錄賬戶，可以在線隨時查閱所有行政處罰案件的所有案卷文件，有利于政府法制監督、監察機關監督和檢察機關監督，有效預防錯案發生和執法腐敗以及行政執法官職務犯罪，并根據法院通過審判行政訴訟案件發現的批量同類型案件的共同問題所提出的司法建議，進行集中整改，使同類型案件極少再度發生，有效提升了行政執法水平。

自“兩平臺”運行以來，膠州市綜合行政執法局累計開展各類管控巡查65395次，發現案源2357起，有效防控違法苗頭3459起，立案查處1885起，罰款2470余萬元；通過“無人機”管控面積達1210平方公里，拍攝“膠州衛片”2689幅，通過管控平臺對違法行為“掛牌督辦”1165起，依法拆除違法建設1118處，36500平方米，拆除率達96%；解決群眾訴求10219件，辦結率達到98%；2016年行政訴訟案卷10件，2017年行政訴訟案卷4件，同比減少60%；2016年行政復議案卷12件，2017年行政復議案卷7件，同比減少42%；2016年違法用地7100多畝，2017年違法用地1600多畝，同比減少77%；2016年新增違法建設31400平方米，2017年新增違法建設12600平方米，同比減少59%。

創新打造“一專多能”的執法強軍，形成四大特色

兩個現代化智慧執法平臺的建立大大減少了執法成本，有力推動了構建基礎信息化、任務清單化、工作流程化、管理制度化、決策科學化的社會治理體制機制，但在實際工作中膠州綜合執法局發現，執法隊員雖然做到了“學法、知法”，但離“懂法、用法”尚有距離，執法行為專業化、標準化、規范化建設需進一步完善，而執法人員的執法能力和水平是依法行政的重要保障，是法治政府建設的關鍵環節。針對此問題，膠州市綜合執法局理順體制機制，大力提升執法人員素質，以提升執法隊伍能力為手段，形成了一支具有四大特色的執法強軍隊伍。

一是緊抓黨建不放松，形成干事創業良好氛圍。把黨建做為工作之本，找準政治定位、強化四個意識，以十九大精神為指引，積極推進良法善治，培養忠于黨、忠于人民、忠于法律的執法隊伍。強化隊伍紀律檢查，為每個中隊配備1名中隊紀檢監察員，對全隊執法辦案和工作紀律進行監督。在工作中，黨員干部充分發揮帶頭作用，局黨委成員和中層干部與一線隊員并肩作戰，鼓舞全局全體人員士氣，全局形成強大的凝聚力。

二是緊抓培訓不放松，提高隊伍整體素質。搭建培訓平臺，建立行政執法案例指導制度，通過以案說法，明確執法程序、調查取證、事實認定、裁量標準等方面的要求進行針對性培訓；采取“請進來”“沉下去”“走出去”相結合，拓展“大培訓、大練兵、大比武、大提升”活動，定期邀請省、青島市各業務主管部門及法制部門領導、專家集中授課，強化法治素養；建立由各業務科室負責人任主講人的每周四全員輪訓制度，補齊業務短板；與浙江財經大學建立校政戰略合作關系，每年定期開展2次“產、學、研”交流活動，增強隊伍整體素質。

三是優化隊伍結構，提高隊伍戰斗力。根據執法工作中暴露出的問題，及時調整隊伍結構，增設專業執法科室，實行扁平化管理模式，對中隊因各種原因難以執行的案件，由局屬科室直接介入辦案，使上下兩級相互補充、交叉對接，杜絕關系案、人情案；組建了特勤大隊，承擔起了急難險重執法任務，尤其在創建國家文明城市和重點拆遷區監控工作中發揮了突出作用。

四是轉換執法思維，樹立規范化執法理念。提出了“法治思維、文明管理”的執法理念，制定6條執法強制流程，規避了執法風險，強化了依法行政思維；加強執法監督，推進綜合執法規范化建設，嚴格落實持證上崗和資格管理、行政執法裁量基準、行政執法爭議協調等制度；創新執法方式，提升服務理念，倡導“721”工作法，讓70%的問題用服務手段解決，20%的問題用管理手段解決，10%的問題用執法手段解決，采取錯時執法、說理式執法、換位式執法等方式，變冷冰執法為溫情服務，并把執法服務站建到社區，盡最大力量在日常生活中為市民排憂解難，最大化提升執法文明和諧度。

“兩平臺一隊伍”的新型城市治理模式是綜合行政執法領域的重大創新與技術革命，一些依靠傳統工作方法很難化解的矛盾和問題，通過技術創新就可以舉重若輕、迎刃而解。今后，有了科技支撐、法治支撐，加上服務型的執法隊伍，“和諧城管”的基礎會更加堅實和可持續。□E：ZZJ

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