我國PPP項目的融資問題與對策研究

王威

【摘要】PPP項目作為一種較為新穎的項目建設形式，在發達國家已經得到廣泛的應用。目前，我國PPP項目數量穩定增加，在基礎設施建設、國家環保事業發展方面發揮了重要的作用。然而，我國PPP項目建設時間比較短，在融資方面存在一些問題與不足，本文對我國PPP項目融資面臨的問題進行分析，并提出相應對策。

【關鍵詞】PPP；項目融資；建設

一、PPP的定義與特點

（一）PPP的定義

PPP是Public—Private—Partnership的縮寫，是指政府與社會資本合作。PPP是一種政府與社會資本合作推進公用事業建設的新型投融資方式，這種投融資方式有利于緩解政府財政壓力、鼓勵社會資本參與社會事業的建設，以促進政府職能的多元化、公共事業發展的最優化。

（二）PPP的特點

1.合作伙伴關系

合作伙伴關系是PPP的基本特征。PPP項目周期長，項目的運營時間一般在十年以上，部分項目甚至長達幾十年以上。政府部門和社會資本方作為PPP項目的參與方，在選擇適用PPP時，都渴望獲得利益，政府追求的是公共利益，而社會資本追求的則是經濟利益，因此參與雙方希望PPP項目能夠順利進行。在PPP項目建設和運營期間，外部政治環境與科學技術可能發生變化汪甲P項目面臨一定的風險，而政府缺少社會資本方技術和管理L的優勢，企業不具備政府的公權力，因此，需要政府部門和社會資本建立良好的合作伙伴關系，秉持契約精神自愿平等訂i合同，充分履行各自的合同義務，從而更好的應對PPP項目運營面臨的問題。

2.利益共享

PPP具有利益共享的特點。PPP項目的利益共享，并不局限于利潤共享。目前，PPP項目主要適用于基礎設施和公共服務領域，如市政公共事業、交通設施、水利工程、污水處理、醫療和社會保障服務等。政府將社會資本引入這些領域是為了滿足公眾需求，是為了公眾的利益，而社會資本方追求經濟利益，因此政府和社會資本方的關系可以用利益共享關系?！袄笔侵干鐣Y本方追求利潤，“益”是指政府追求公共利益。

3.風險分擔

由于PPP項目建設與運營周期比較長，PPP項目存在一定的風險。為了推動PPP項目的發展，參與方必須合理分配風險。風險分擔與伙伴關系相互對應，如果沒有風險分擔，就不可能形成長期的、良好的合作伙伴關系。在PPP項目中，政府和社會資本方根據各目的優勢合理分配風險，這是PPP區別其他公私合作形式的顯著標志。在PPP中，由于政府和社會資本方意愿一致，存在合作伙伴關系，雙方是利益共同體。因此雙方需要根據各目的能力、利用自身的優勢在兩者之間合理分配風險。政府具有權力屬性，法律和政策方面的風險，應由政府承擔。社會資本方在項目建設、運營方面具有較為豐富的經驗，因此可承擔此類風險。利用PPP項目雙方的優勢對風險進行合理分配，有利于保障PPP項目得到長期健康發展。

二、我國尸P尸項目發展現狀

PPP項目在我國的發展可以劃分為三個階段：第一個階段是PPP的起步探索階段。在20世紀末到2003年，PPP被世界銀行和亞洲開發銀行作為一種新興的融資方式引入我國，PPP在這一階段的主要是為了引進外資，因此我國出臺了大量以引進外資為主的法律及政策，以吸引外資為主要目的的理念與PPP外衣的結合在我國遇到了水土不服的困境，我國一些PPP項目試點以失敗告終；第二階段是PPP發展與停滯并存的階段，主要從2004年到2013年，2004年建設部率先頒布（市政公用事業特許經營管理辦法》，即“126號令”，該辦法將特許經營權的概念正式引進市政公用事業，主要適用于供水系統、污水處理系統和燃氣供應等領域。各地政府也以126號令為依據，先后在各地出臺了大量政策性文件，以這些文件來規范和指導本地的月豹午經營項目。自此我國PPP進入第二輪發展階段；第三個階段是指2014年至今，我國PPP項目處于全面規范化發展階段。2014年財政部成立了政府和社會資本合作（PPP）工作領導小組，并于同年召開會議推廣PPP，協調各部門工作。為了全國 PPP項目的統一管理，加強各地信息交流、進行專業培訓和開展PPP項目國際交流，同年財政部經國務院批準，成立了政府和社會資本合作（PPP）中心。同時，國家出臺一系列文件引導PPP規范發展。截至2017年11月底，全國范圍內公布中標的PPP項目已達到8.36萬億元，其中2017年新成交的項目已經達到3.96萬億元，

三、我國尸PP項目融資面臨的問題

（一）缺乏專門的PPP立法

目前國務院及其部委所頒布的法律法規和規范性文件，大多為原則性的指導文件，至今未出臺專門關于PPP的國家層面的法律。因為采用PPP為公眾提供產品或服務而建設的基礎設施建設和發展的公共事業參與部門眾多涉及到很多領域，所以是一項很復雜的工程，因此參與方之間的法律關系很復雜，如以融資為例：其涉及到了政府、社會資本方、項目公司、銀行和擔保機構等，這就需用專門的全面性的法律對其進行規制。目前我國PPP的立法方式是國務院各部委發布政策、指導意見或通知等，地方則是由政府頒布PPP實施細則或者規范性文件。此外，國家各部委頒布的規范性文件主要適用于某一具體的PPP項目，如交通、水利、醫療和健康養老等領域，各部委出于自身管理范圍出臺有利于本部門的規范性文件，這就存在著文件之間如何銜接和協調的問題，但是在規制PPP的規范性文件中沒有提出解決這一問題的方法。因此我國缺乏一部專門針對PPP的國家層面的立法。

（二）項目融資形式過于單一

目前，我國PPP項目在融資的形式上較為單一。融資方法的選擇，會直接影響PPP項目融資結果，不同融資方法對于融資活動開展狀況也會產生不同影響。盡管國家鼓勵社會資本及各類型投資結構參與到PPP項目投資之中，但在PPP項目融資上，PPP項目融資方更加傾向于在商業銀行等傳統金融機構處進行的貸款申請。由于對傳統金融機構的融資依賴性較大，PPP項目融資在形式上的單一性便越發顯著。商業銀行等傳統融資機構與PPP項目融資方在融資上的關系較為穩定，導致社會資本難以參與到PPP項目建設之中。

四、解決我國PPP項目融資問題的建議

（一）制定專門的PPP法律

目前，我國缺乏一部在全國范圍內適用的層級和效力高的PPP法律。PPP項目在實施過程中，涉及到了多方利益，如政府、社會資本方、項目公司、金融機構及最重要的公眾的利益。由于PPP項目周期長，在項目開展期間，地方政府的領導人員可能已進過多次選舉換屆，發展戰略和政策也會隨著領導層的變化而變化，一些PPP項目因受到發展政策的變化而擱置。因此，應當從國家層面對PPP立法體系進行完善，即使在領導人員更換，發展戰略和政策改變，PPP項目依然按照PPP法律中的程序運行開展，不受這些因素的影響和干擾。以此提高社會資本方的信心，更有效的吸引社會資本方參與PPP項目。

針對PPP立法位階低的問題，可以由全國人大或全國人大常委頒布專門法律，也可以由國務院出臺PPP的行政法規，本文認為第二種途徑更為可行，即由國務院先制定專門PPP的行政法規，因為目前我國的PPP項目是由國務院力推開展，國務院熟知全國的PPP項目情況。PPP的立法，都是由國務院及其各部委發布的，便于國務院對這些規章或政策性文件進行梳理整合。PPP在我國發展的歷史較短，各地PPP項目發展不平衡。所以由國務院先制定專門的PPP的行政法規，待時機成熟，再由全國人大或者人大常委會出臺PPP法律。

（二）拓展多元化項目融資形式

結合我國PPP項目融資形式單一的問題，我國應當拓展多元化項目融資形式。多元化PPP項目融資形式并不意味著不在傳統金融機構處進行融資，在商業銀行等傳統金融機構能夠滿足PPP項目融資需求的情況下，依然可以成為融資的重要渠道。拓寬融資渠道，有利于推動PPP項目的發展。很多投資機構愿意投資PPP項目，PPP項目在融資時可以積極運用各種社會資本。信用貸款和項目貸款的融資成本較高，拓展PPP項目融資渠道，有利于控制PPP項目的融資成本。

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