大數據背景下的中國應急管理體制改革初探

宋澤蕙

[摘 要]按照傳統官僚制理念設計和運行的應急管理體制，很難克服自身縱向分工與現代應急管理對橫向綜合管理要求之間的根本矛盾。大數據技術及相應管理模式的出現，為消除這種根本矛盾，提高應急管理體制的預見性和科學性，提供了切實的條件。隨著中國應急管理體系的進一步改革，在大數據技術和相應的管理模式基礎上，有必要重塑整個應急管理體制的概念、機制。

[關鍵詞]大數據；應急管理體制；制度設計

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.18.072

[中圖分類號]D630.8 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2018）18-0-02

從2003年的非典危機，再到2008年7月23日的汶川地震救災等，我國初步建立了應急管理體系，進一步完善了應急管理體制。但近年來，在一些重大的應急反應體系中，仍然存在一些結構性問題。針對這些問題，我國進行了一系列改革，并以大數據改革為核心，使其符合現代化應急管理體制的要求，為改革我國的應急管理體制奠定了基礎。本文在大數據應用的背景下，概述了我國應急管理體制改革的思想。

1 大數據時代對管理的影響

1.1 大數據和大數據時代

盡管“大數據”的概念已經席卷了全球的各個領域，迄今為止還沒有一個權威的定義。從本質上看，所謂的大數據不只是指大量的數據，而更多的是指這些數據是非結構化的，不能使用傳統處理數據的方法。正是因為應用了大數據技術，美國谷歌公司才能比政府的公共衛生部門提前預告2009年甲型HlNl流感的爆發。而這樣一個社會各個領域廣泛應用大數據技術進行技術創新、管理創新和生活創新的時代，我們稱之為“大數據時代”。

1.2 大數據背景下對管理的影響

1.2.1 有利于管理思維變革

與人類社會生活的深度信息化相伴隨，海量的大數據如潮涌般不斷產生，用以搜集、處理和分析這些數據的技術和方法也層出不窮。這就使管理者擁有了豐富的數據。這種能夠收集和分析海量數據的新技術將幫助人們們更好地了解世界。由于擁有了全面的信息，過去那些建立在非完全信息假設上的管理思維和方法，已經被徹底改變。

1.2.2 有預見性的管理

大數據技術在管理領域的廣泛應用，一個重要的作用在于其強大的數據抓取和分析能力，可以使管理者從紛繁復雜、碎片化的海量數據中發現潛在的聯系與問題，由此提示下一步相應的管理行為。正如國際復雜網絡研究的學著認為的那樣：大數據背景下，數據、科學以及技術的合力，會使人類變得比預期中容易預測得多。顯然，這對于現代高風險社會中的管理是極為重要的。

1.2.3 出現了新的管理模式

在傳統的工業時代，由于缺乏抓取管理對象信息的數據技術，以至于只能用流水線的方式生產大量制式化、標準化的產品。這種管理模式在工業時代也許已經足夠。但是，在今天這樣一個人人追求個性化、企業市場競爭激烈的時代，需

要的是更為精細化和個性化的管理模式。作為對這種訴求的一種技術回應，大數據技術使管理者可以對管理對象的獨特需求進行追蹤和分析，進而實施管理行為或投送有針對性的服務。

2 大數據背景下應急管理制度存在的不足

自2003年非典危機之后，我國開始意識到應急管理的重要性，在相關機構的推動下，建立了“一案三制”的應急管理系統，同時也完善了應急機制和法律系統。其中，按照《突發事件應對法》的規定，我國目前應急管理體制的核心內容是：“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主。”從近年來歷次重大突發事件的應對效果來看，這一體制起到了一定的作用，取得了較好的成績。但是，隨著我國經濟社會發展的風險因素急劇增多，這一體制也逐漸暴露出一些問題。

2.1 制度設計的構想是錯誤的

現代風險社會的各類突發事件具有高度的復雜性、關聯性和衍生性。在建立相應的應急管理體制時，必須遵循相應的應急管理理念。同時，基于現代應急管理的專業性，還強調體制的設計必須體現出對現代管理理念和方法、先進科學技術和專業隊伍力量的應用。第一，“重應對、輕管理”的理念已經不符合中國現代應急管理機制。目前的體制是在《突發事件應對法》的框架下構建的，其架構的前提是突發事件發生之后如何去應對，而不是如何處理緊急情況以及片面強調“反應”的概念，要綜合處理應急事件以及建立應急管理制度，其結果是在整個應急管理過程中，要完善應急管理體制，提高管理水平。第二，在系統設計方面存在“重權力、輕科學”的傾向。現有體制設計時更多考慮的是應對突發事件時各級政府部門和不同系統的權力劃分和責任認定，而很少涉及如何運用現代先進科學技術力量參與應急管理的問題，從而不利于提高我國應急管理的專業水平。

2.2 沒有健全的應急管理部門

應急管理事務的極端重要性和跨領域特性，以及對調動各種資源的強制力的需求，決定了一國必須設置一個統一有力的專門應急管理機構，以全面負責應急管理事務。在我國的應急管理體制中，目前主要由各級政府的應急管理辦公室負責應急管理方面的日常事務。然而，由于該辦公室只屬于一個協調機構，沒有相應的實際權力，也沒有形成一個健全的體系，其能力、水平較低，無法滿足應急事件處理的要求，從而在實踐的過程中無法充分發揮作用。

3 大數據背景下應急管理體制改革的對策

3.1 創新管理模式

每一種體制的構建，背后都有著頂層的基本制度設計理念，在公共政策研究中被稱為元設計理念。我國現有應急管理體制的元設計理念可以概括為以“事件應對”為核心的設計理念。在這種元設計理念的指導下，整個應急管理體制的運行目標被限定為成功實現“事件應對”，而忽視了應急管理的預防、緩解、評價、學習等其他環節。因此，有關部門應該明確意識到，現代政府在行使應急管理職能時，更重要的是按照現代應急管理的科學規律，對應急管理事務的全過程進行管理，而不是僅僅局限于突發事件應對。作為元設計理念轉變的第一步，相關部門有必要從全程管理的角度理解應急管理事務，以大數據技術和相應管理模式建構符合現代應急管理規律和要求的新體制。

3.2 政治優勢和管理效率結合起來

近年來，我國的應急管理體制在歷次重大突發事件應對中取得了巨大的成就，受到世界范圍內的好評。但是，應該看到，在機構層面最能體現這種政治優勢的應急指揮部具有很強的臨時性，但在應急事務的日常管理和危機重建等環節則難以發揮作用。在下一步改革中，有必要將推動指揮部政治優勢的常態化和應急辦的實體化兩種趨勢結合起來。為此，我國有必要切實提高應急辦的地位，甚至建立新的應急管理部門，由黨政一把手或專職副書記擔任應急辦主任，將更多的資源用于應急管理的日常工作。新應急管理部門的定位，不應該只是議事協調機構，而應該是政府應急管理職能的具體承擔者，在應急管理事務中擁有最大的權力，同時對應急管理事務負總責。

3.3 幫助地方政府構建大數據應急管理系統

在我國具體的應急管理實踐中，地方政府的應急管理能力非常薄弱，尤其缺乏對應急管理風險因素數據的抓取、分析和管理以及做出相應科學決策的能力。因此，在未來新的應急管理體制下，國家層面的應急管理部門不應該局限于權力協調者的職能設定，而應該將自己的職能設定為應急管理信息服務者，幫助各級地方政府構建以大數據技術為基礎的應急管理系統。

3.4 整合機構和優化人才結構

現代應急管理是一個高度專業化的理論和實踐領域。傳統意義上的政府部門和公務員，很難有效承擔起現代應急管理事務的管理工作。這就要求在機構層面，不能將新的應急管理機構定位為普通的政府部門，而應該是兼具研發、咨詢、服務和管理功能的高級別綜合性機構。為此，有必要將目前一些政府部門或事業單位的信息技術類機構和職能整合到新的應急管理機構中，如國家信息中心、中科院等機構的相關部門，以增強新機構的專業數據能力。而在人員結構和管理層面，有必要設置首席數據科學家這樣的新職位，招募頂尖技術專家及其團隊，為構建大數據基礎上的中國應急管理系統提供人才和技術支持。

4 結 語

大數據技術的特性決定了其能夠有效地幫助中國應急管理體制克服內蘊的根本缺陷，實現專業化與綜合化融合的目標，形成有高度預見性和科學性的應急管理系統。總之，將大數據技術及相應管理模式引入中國應急管理體制的改革，構建以大數據為基礎的新型中國應急管理體制，具有一定的必然性。

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