PPP項目在中國：問題與對策

錢歆

摘要：分析比較多方PPP項目理論研究和文獻著作，歸納總結匯總成該文，主要包括：PPP項目的一般定義和中國國情下的特殊定義，PPP模式在中國運行中的實際問題，對PPP模式在中國的進一步發展推廣提出思考。

關鍵詞：PPP定義 問題 發展建議

關于PPP的定義，李麗和豐景春（2016）等認為廣義定義包括建設運營轉讓（BOT），建筑所有權（BOO），建筑租賃轉讓（BLT）和其他形式的公私合作。狹義的PPP指政府與私營部門之間搭建的特殊目的載體，社會資本的引入以及聯合設計開發與風險合作，到期后項目轉移政府的公共服務發展和運營模式。PPP上世紀八十年代即引進中國，但直到2014年，財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》將PPP定義為政府部門和社會資本在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系，至此才有了官方認可的基本定義。

任春玲（2016）分析，當前我國PPP模式宏觀層面上存在五大問題，1.PPP模式發展質量低下，上馬的很多項目甚至處于PPP發展的低層次階段。2.PPP模式法律法規政策體系不健全，目前我國尚未出臺一部專門關于PPP模式的法律法規，從頂層設計到具體實施細則亟待落地。支持PPP發展、破解PPP發展瓶頸的配套制度措施尚未有效建立。3.PPP項目對社會性基礎設施投資較少，目前我國的PPP項目更多地投向了經濟性基礎設施，尤其是投向了交通設施，而社會性基礎設施領域則投資較少。4.PPP項目中政府和市場邊界不清。5.風險分擔機制不合理，如何兼顧效率和公平，是目前學術界廣泛研究的PPP課題。柯永建和王守清（2008）對此展開論述，在PPP決策中，中國的公共政策缺乏不同利益之間的博弈機制。政府部門和私營部門在目標，投資收益預期和管理能力方面存在顯著差異。不同的主體對風險和風險管理能力有不同的看法，這些不同的看法嚴重影響參與者處理風險和風險定價的方式。

目前我國經濟社會條件下PPP模式存在諸多問題，阻礙PPP模式在中國的推廣，造成基礎設施建設的更新滯后。誠然作為一種尚未積累足夠經驗的融資模式，問題不可避免，但更應看到問題背后成因。

首先，中國的PPP模式定義中有一點特色：私人資本向社會資本的擴張包括融資平臺公司以外的國有企業和同級政府所有的其他控股國有企業，不再是原有的純私人資本。雖然學術界尚存在爭議，但這一點實際改變了PPP模式的初衷和根本優勢：引入私人資本以提高建設和運營效率。當下PPP項目在招標時，國企和私企同場競技，但明顯雙方的起點完全不同。國企在獲得銀行授信額度、利率優惠、貸款期限等方面的優勢遠遠大于私人企業，部分央企由于其關乎國計民生的重要地位，以中央和地方財稅收入背書，未充分認識到項目及市場的風險，未掌握項目運營要點時盲目參與競拍，涉足原本不擅長甚至不相關的行業領域，最終收不抵支，由中央和地方政府買單，PPP項目實際上付出了比正常地方政府融資投資開展該項目更高的成本，而相關企業和負責人甚至不必承擔大部分責任。PPP項目初衷即發揮私營企業在專項領域的經驗，使市場在資源配置中更好發揮決定性作用，但這些目標從一開始就注定無法實現。應此，要想PPP項目在中國獲得成功，正本清源，回歸PPP本質，真正發揮PPP的優勢。

其次，面臨新一輪財稅制度改革等與投融資息息相關的大背景變化，完善立法，填補PPP實際中遇到的法律法規的盲區與灰色地帶，不斷出臺更易于實踐操作更具有針對導向性的政策制度，為PPP發展提供良好的政策生態環境。在稅制中統籌考慮PPP項目的特殊地位，給予相關企業所得稅免稅期、加速折舊等配套稅收激勵措施。在解決地方政府債務高的問題上，實現全員預算管理，強調科學精細的預算編制，提高財政資金的效率。中央政府將加強專項轉移支付，增加一般轉移支付比例，逐步提高國有資本支付比例，編制地方政府預算，更強調地方預算科學化，精細化。實現全員預算管理，提高資金使用效率，改變地方政府行為模式，允許地方政府發行債券；未來官員的經濟業績評估側重于長期債務風險，并引入債務問責措施，以解決當地債務積壓問題。

除此之外，筆者發現，學術界關于PPP文獻資料雖然不少展開角度較多，但不少學者也都承認PPP相關理論體系構建依然不完善，許多議題尚存爭論，例如PPP風險識別和分類雖然理論研究較多，但目前尚未有理論能夠較為全面概括PPP風險：PPP模式主要由VFM評估，但它涉及估計因素如凈現值存在較大不確定性，且VFM本身受到較多外界因素的影響，這些因素的邏輯模型尚在構建之中，使實際操作更添難度，需要對評估方式本身進行完善。學術界對于PPP尤其是放在中國經濟政策背景下的理論研究，需要不斷深化前行。