鹽城國(guó)家公園體制建設(shè)研究

趙堅(jiān)

摘要：國(guó)家公園是目前國(guó)際上最重要的自然保護(hù)地類型之一。黨的十九大報(bào)告明確指出，建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系。這是繼《建立國(guó)家公園體制總體方案》公布之后，對(duì)國(guó)家公園定位和作用的進(jìn)一步明確，指明了新時(shí)期我國(guó)生態(tài)保護(hù)的重要方向。近年來(lái)，面對(duì)日益嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，我國(guó)提出了以建設(shè)生態(tài)文明為基礎(chǔ)的國(guó)家公園體制，試圖通過(guò)以建立國(guó)家公園體制的方式，達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的平衡發(fā)展。本文主要從國(guó)家公園的內(nèi)涵與認(rèn)知、國(guó)外建設(shè)國(guó)家公園以及推進(jìn)國(guó)家公園體制機(jī)制建設(shè)的現(xiàn)實(shí)路徑三個(gè)方面對(duì)鹽城國(guó)家公園體制建設(shè)進(jìn)行分析和研究。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明；國(guó)家公園；生態(tài)效益；體制機(jī)制；平衡發(fā)展

“加快生態(tài)文明制度建設(shè)，建立國(guó)家公園體制”，這是黨中央關(guān)于國(guó)土空間分功能使用和文化與自然遺產(chǎn)地管理思路的重大創(chuàng)新，對(duì)于按照主體功能區(qū)定位分類保護(hù)國(guó)土、改善遺產(chǎn)地保護(hù)利用、建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)、更好滿足人民群眾文化需求有重大意義。開(kāi)展國(guó)家公園建設(shè)，是中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重大實(shí)踐，也是一種全新的體制探索。

一、國(guó)家公園的內(nèi)涵與認(rèn)知

國(guó)家公園是指國(guó)家為了保護(hù)一個(gè)或多個(gè)典型生態(tài)系統(tǒng)的完整性，為生態(tài)旅游、科學(xué)研究和環(huán)境教育提供場(chǎng)所，而劃定的需要特殊保護(hù)、管理和利用的自然區(qū)域。這類自然保護(hù)地提供了環(huán)境和文化兼容的精神享受、科研、教育、娛樂(lè)和參觀的機(jī)會(huì)。國(guó)家公園是由國(guó)家劃定和管理的自然保護(hù)地，旨在保護(hù)有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)，兼有科研、教育、游憩和社區(qū)發(fā)展等功能，是實(shí)現(xiàn)資源有效保護(hù)和合理利用的特定區(qū)域。世界上最早的國(guó)家公園是1872年美國(guó)建立的黃石國(guó)家公園。

對(duì)國(guó)家公園，目前許多人在概念認(rèn)識(shí)上比較模糊，尤其許多做生物多樣性保護(hù)的專家，也把國(guó)家公園等同于價(jià)值較高的自然保護(hù)地。事實(shí)上，單從數(shù)量而言，存在這樣一個(gè)關(guān)系：文化與自然遺產(chǎn)地>自然保護(hù)地>國(guó)家公園。自然保護(hù)區(qū)絕對(duì)不同于國(guó)家公園，其有兩方面區(qū)別：自然保護(hù)區(qū)強(qiáng)調(diào)保護(hù)，而國(guó)家公園強(qiáng)調(diào)保護(hù)利用兼顧；自然保護(hù)區(qū)是生態(tài)系統(tǒng)發(fā)揮功能和保護(hù)生物多樣性的平臺(tái)，其景觀價(jià)值不一定高，而國(guó)家公園必須具有國(guó)家級(jí)的景觀價(jià)值（當(dāng)然也可能伴生較多的生態(tài)服務(wù)功能）。從世界文化與自然混合遺產(chǎn)武夷山就能明顯看出二者區(qū)別：作為遺產(chǎn)一部分的武夷山自然保護(hù)區(qū)，是中國(guó)生物多樣性的寶庫(kù)保護(hù)區(qū)中約有哺乳動(dòng)物100余種，占全國(guó)同類動(dòng)物總數(shù)的1/4；鳥(niǎo)類約400余種，占全國(guó)總數(shù)的近1/3，但已停止開(kāi)展商業(yè)性大眾旅游；同樣作為遺產(chǎn)地一部分的武夷山風(fēng)景名勝區(qū)，生物多樣性價(jià)值一般，風(fēng)景秀麗，是武夷山游客的主要目的地。這兩個(gè)區(qū)域邊界，相距30多公里，明顯是兩類資源價(jià)值和功能不同的遺產(chǎn)地。

盡管原建設(shè)部在1980年代末與美國(guó)國(guó)家管理局初次交流時(shí)，就將中國(guó)的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)譯為China national park，并逐漸在國(guó)際交流與合作中成為外方廣泛認(rèn)可的中國(guó)國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)，但無(wú)論中央的“三定方案”還是相關(guān)法規(guī)，均沒(méi)有明確風(fēng)景名勝區(qū)是中國(guó)的國(guó)家公園。2008年，國(guó)家林業(yè)局同意將云南省作為國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)省份，以具備條件的自然保護(hù)區(qū)為依托，開(kāi)展國(guó)家公園建設(shè)工作。同年，環(huán)保部和國(guó)家旅游局選擇黑龍江省伊春市湯旺河區(qū)進(jìn)行國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)，并為湯旺河國(guó)家公園授牌。

“建立國(guó)家公園體制”的重點(diǎn)在于體制，即通過(guò)新的管理體制實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的分功能使用，統(tǒng)籌解決管理問(wèn)題。但從既有相關(guān)試點(diǎn)工作來(lái)看，其在體制建設(shè)上難言成功。例如，自2008年起，國(guó)家林業(yè)局進(jìn)行了國(guó)家公園試點(diǎn)省建設(shè)（云南省），環(huán)保部和國(guó)家旅游局共同掛牌了湯旺河國(guó)家公園（黑龍江省），環(huán)保部還于2014年初批復(fù)了某些地方試點(diǎn)建設(shè)國(guó)家公園的要求。這兩方面試點(diǎn)，迄今已近6年，但對(duì)遺產(chǎn)地的管理，基本上是新瓶裝舊酒，在《決定》要求的“國(guó)家公園體制”上并無(wú)創(chuàng)新。絕大多以各種方式掛牌“國(guó)家公園”的遺產(chǎn)地，仍然沿襲現(xiàn)有其他類遺產(chǎn)地管理體系的體制機(jī)制，沒(méi)有保護(hù)好、沒(méi)有服務(wù)好、沒(méi)有經(jīng)營(yíng)好等遺產(chǎn)地管理的共性問(wèn)題基本沒(méi)有得到緩解，有的地方不當(dāng)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象還更加嚴(yán)重。開(kāi)展這些試點(diǎn)工作的地方政府，本質(zhì)上還只是看重國(guó)家公園品牌的經(jīng)濟(jì)效益，試點(diǎn)情況既不規(guī)范、也不公益。這樣，無(wú)論國(guó)家公園還是國(guó)家公園體制，在中國(guó)大陸仍然處于事實(shí)空缺狀態(tài)。

二、國(guó)家公園建設(shè)的域外經(jīng)驗(yàn)

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，強(qiáng)調(diào)公益性的國(guó)家公園體制可以在一定范圍內(nèi)緩解這些問(wèn)題，也是國(guó)際公認(rèn)最佳的處理保護(hù)與利用關(guān)系的遺產(chǎn)地管理方式。盡管從世界范圍來(lái)看，不同國(guó)家的國(guó)家公園體制存在一定差別，建立最早、公認(rèn)較好的美國(guó)國(guó)家公園體制基本可以作為典型代表，其特點(diǎn)有三：一是公益性理念，即根據(jù)遺產(chǎn)資源的價(jià)值、權(quán)屬等明確遺產(chǎn)資源的管理使命，確保公益性；二是分功能區(qū)管理且經(jīng)營(yíng)利用的空間范圍和業(yè)務(wù)范圍明晰，大范圍保護(hù)、小范圍利用，餐飲、住宿等消費(fèi)彈性較大且不屬于基本公共服務(wù)的服務(wù)以商業(yè)經(jīng)營(yíng)方式提供；三是與理念和范圍相適應(yīng)的管理單位體制、資金機(jī)制、經(jīng)營(yíng)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，如公園的所有經(jīng)營(yíng)活動(dòng)都采用特許經(jīng)營(yíng)機(jī)制，以避免公園管理機(jī)構(gòu)既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員、損害公益性的情況出現(xiàn)。又如公園運(yùn)營(yíng)主要由聯(lián)邦財(cái)政支持（占其運(yùn)營(yíng)資金的約70%），門票、特許經(jīng)營(yíng)收入和社會(huì)捐贈(zèng)只是補(bǔ)充，使得所有公園都能做到票價(jià)低廉（10美元左右的多日通票），國(guó)民進(jìn)入國(guó)家公園成為基本公共服務(wù)。

阿根廷政府花數(shù)十年時(shí)間，探索出旅游開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)平衡發(fā)展的國(guó)家公園體制建設(shè)之路。阿根廷國(guó)土集中了熱帶、溫帶、亞熱帶、亞寒帶、副極地等多種氣候，是世界物種和自然資源多樣性的大國(guó)之一。為了保護(hù)本國(guó)豐富的自然資源和生態(tài)環(huán)境，早在二十世紀(jì)初，阿根廷就開(kāi)始興建國(guó)家公園。1903年，每年的11月6日定為全國(guó)國(guó)家公園日。1934年，阿根廷第一座國(guó)家公園正式對(duì)外開(kāi)放，并于當(dāng)年成立專職管理機(jī)構(gòu)——阿根廷國(guó)家公園管理委員會(huì)。到目前為止，阿根廷有關(guān)建立國(guó)家公園和完善生態(tài)保護(hù)體系的法令法規(guī)已有百余項(xiàng)，截止2016年10月底，加上200多個(gè)省級(jí)生態(tài)公園和自然保護(hù)區(qū)，阿根廷國(guó)家公園體系下轄的保護(hù)區(qū)面積已占到國(guó)土總面積的約7%。阿根廷國(guó)家公園建設(shè)的資金分為三部分，占大頭的是聯(lián)邦政府每年數(shù)百萬(wàn)美元的撥款，占到體系運(yùn)營(yíng)費(fèi)用的58%，還有37%的經(jīng)費(fèi)來(lái)自公園門票和旅游服務(wù)收入，其余5%左右則依靠商業(yè)贊助等。聯(lián)邦政府既負(fù)責(zé)國(guó)家公園的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源，同時(shí)也直接負(fù)責(zé)國(guó)家公園的開(kāi)發(fā)活動(dòng)。阿根廷政府在國(guó)家公園的開(kāi)發(fā)上堅(jiān)持著旅游開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)的平衡發(fā)展的理念，在這方面，專業(yè)的公園管理人員發(fā)揮著重要的作用。國(guó)家公園管理員團(tuán)隊(duì)不僅需要做園區(qū)的規(guī)劃工作，還要進(jìn)行保護(hù)自然資源的科研工作，以及引導(dǎo)和管理游客、協(xié)調(diào)旅行社和旅游開(kāi)發(fā)者與公園之間的關(guān)系。在國(guó)家公園內(nèi)，有一組管理員每天要記錄野生動(dòng)植物種群變化和旅游活動(dòng)對(duì)其的影響。另外的人要為游客服務(wù)，包括監(jiān)督和制止一些因旅游引發(fā)的對(duì)公園和自然生態(tài)的破壞行為。”1934年，就專門確定每年的10月9日為全國(guó)公園管理員日，之后又成立了國(guó)家公園管理員培訓(xùn)學(xué)院。目前阿根廷許多地區(qū)都建有國(guó)家公園管理員培訓(xùn)學(xué)校，一些大學(xué)還開(kāi)設(shè)了國(guó)家公園管理專業(yè)。學(xué)員必須通過(guò)生態(tài)保護(hù)、生物學(xué)、野外救援、旅游管理、人際關(guān)系學(xué)、歷史等多種學(xué)科的專業(yè)考試才能畢業(yè)。全國(guó)每年能從這個(gè)專業(yè)畢業(yè)的學(xué)生不超過(guò)50人。阿根廷政府致力打造世界上最好的生態(tài)保護(hù)體系。總統(tǒng)把這一建設(shè)列為聯(lián)邦政府的優(yōu)先工作之一，并明確表示要把阿根廷的生態(tài)環(huán)境保護(hù)打造成世界一流水平，為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)政府正不斷擴(kuò)大對(duì)這一領(lǐng)域的投入與支持。

與域外地區(qū)國(guó)家公園比，我國(guó)目前遺產(chǎn)地管理的統(tǒng)一、規(guī)范程度較差，公益性難以得到管理體制機(jī)制支持。考慮到我國(guó)屬地化管理的遺產(chǎn)地在土地權(quán)屬上的復(fù)雜性、財(cái)政資金投入方面的不足，以及遺產(chǎn)地內(nèi)部分布有數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的原住民，建議以“統(tǒng)一、規(guī)范、高效”為原則開(kāi)展國(guó)家公園管理體制建設(shè)示范試點(diǎn)，按“存量自愿優(yōu)選、增量嚴(yán)格甄選”的原則確定試點(diǎn)范圍，嘗試建設(shè)中央單一部門綜合管理與屬地化日常管理相結(jié)合的國(guó)家公園管理體制。由國(guó)務(wù)院明確（或設(shè)立）國(guó)家公園主管部門，統(tǒng)一負(fù)責(zé)國(guó)家公園管理制度的制定和審批、監(jiān)督等綜合管理工作，并安排與國(guó)家公園規(guī)模和日常管理需求相適應(yīng)的專項(xiàng)資金。建議由中央綜合部門牽頭，聯(lián)合相關(guān)部委，共同制定《國(guó)家公園體制建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃》，其中詳述以“統(tǒng)一、規(guī)范、高效”為原則的體制愿景、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、分階段工作目標(biāo)并指定主管部門，將其作為落實(shí)“決定要求”相關(guān)工作的主要依據(jù)。

三、推進(jìn)國(guó)家公園體制機(jī)制建設(shè)的現(xiàn)實(shí)路徑

1.鼓勵(lì)先行先試，推動(dòng)完善立法

到目前為止，我國(guó)還沒(méi)有一部關(guān)于自然保護(hù)區(qū)或者森林公園等保護(hù)地的國(guó)家層面的法律，因?yàn)樽匀槐Ｗo(hù)區(qū)涉及森林、濕地、荒漠以及海洋等區(qū)域，雖然研究自然保護(hù)多年的學(xué)者以及政府部門都在積極推動(dòng)，但綜合各種原因，難以統(tǒng)一成一部完整的法律。我國(guó)目前自然保護(hù)區(qū)管理依據(jù)的是《自然保護(hù)區(qū)條例》以及相關(guān)的《土地管理法》《環(huán)境保護(hù)法》以及《海洋保護(hù)法》等，國(guó)家公園體制應(yīng)該是我市自然保護(hù)事業(yè)發(fā)展的一個(gè)契機(jī)，制定出一部綜合的法來(lái)適應(yīng)當(dāng)前自然保護(hù)形勢(shì)，既是理順管理體制，也是給予保護(hù)工作者巨大的工作動(dòng)力。我市自然保護(hù)地各級(jí)管理部門，積累了豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，為國(guó)家公園體制奠定了良好的實(shí)踐基礎(chǔ)。要不斷推動(dòng)自然保護(hù)事業(yè)走向管理科學(xué)化、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)研究系統(tǒng)化的健康發(fā)展道路，為《國(guó)家公園法》立法提高重要的樣本經(jīng)驗(yàn)。

2.注重生態(tài)補(bǔ)償，協(xié)調(diào)多方利益

由于我國(guó)國(guó)情與國(guó)外任何國(guó)家都沒(méi)有重合或者相似，最重要的一點(diǎn)是，我國(guó)人口密度大。我國(guó)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)初期，并沒(méi)有過(guò)多考慮縣區(qū)的利益，很多土地權(quán)屬問(wèn)題、生計(jì)資源供給問(wèn)題等都形成了歷史遺留問(wèn)題。經(jīng)歷多年自然保護(hù)區(qū)管理工作的開(kāi)展，解決了部分保護(hù)過(guò)程中的糾紛，但并沒(méi)有從根本上解決縣區(qū)對(duì)保護(hù)區(qū)資源的依賴，也在一定程度上造成了周邊居民進(jìn)入保護(hù)區(qū)偷獵野生動(dòng)物以及采摘珍稀植物等破壞行為。究其原因，還是我國(guó)自然保護(hù)體制存在一定問(wèn)題，一方面是保護(hù)區(qū)管理部門，另一方面是地方政府，不管是生計(jì)還是生產(chǎn)，二者都沒(méi)有及時(shí)關(guān)注社區(qū)的利益，比如，保護(hù)區(qū)動(dòng)物損害農(nóng)戶生產(chǎn)的莊稼，保護(hù)區(qū)認(rèn)為按照《自然保護(hù)區(qū)條例》當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該負(fù)責(zé)賠償；然而當(dāng)?shù)卣J(rèn)為自然保護(hù)區(qū)管理局應(yīng)該負(fù)直接責(zé)任，互相推諉。此外，森林公園等形式的旅游保護(hù)地，也沒(méi)有考慮分享旅游收益給社區(qū)居民，這也造成了有的通往森林公園的必經(jīng)之路被當(dāng)?shù)鼐用衿茐模灰灿胁糠种苓吷鐓^(qū)以“農(nóng)家樂(lè)”形式開(kāi)展的鄉(xiāng)村旅游業(yè)存在過(guò)度收費(fèi)問(wèn)題，多種原因?qū)е掠械膰?guó)家森林公園由于經(jīng)營(yíng)收益分配問(wèn)題處于癱瘓狀態(tài)。因此，國(guó)家公園體制應(yīng)該考慮當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的利益，當(dāng)?shù)鼐用袷墙ㄔO(shè)國(guó)家公園的重要參與者以及政策的執(zhí)行者。國(guó)家公園帶給當(dāng)?shù)鼐用褚欢ǖ睦妫?dāng)?shù)鼐用裰鲃?dòng)建設(shè)國(guó)家公園，這應(yīng)該是理想的發(fā)展模式，從而走出一條具有鹽城特色的國(guó)家公園體制道路。

3.廣拓投資渠道，倡導(dǎo)社會(huì)參與

所謂全社會(huì)參與，就是“讓公眾進(jìn)得來(lái)，再次愿意來(lái)”。就目前來(lái)看，我市已有的國(guó)家公園試點(diǎn)票價(jià)過(guò)高，一是不會(huì)激發(fā)公眾參與建設(shè)管理的積極性，比如森林國(guó)家公園，就目前的游憩行為來(lái)看，僅僅是一種休閑的旅游行為，并沒(méi)有得到生態(tài)環(huán)境保護(hù)的有效教育，人們也沒(méi)有自覺(jué)把自然保護(hù)的理念傳遞給周邊人群；二是企業(yè)家對(duì)國(guó)家公園的投資意愿不強(qiáng)，絕大部分自然保護(hù)地受捐助資金主要來(lái)自非政府組織，這也說(shuō)明，我國(guó)目前保護(hù)體制存在一定問(wèn)題，公眾目前并沒(méi)有主動(dòng)意愿參與保護(hù)地的建設(shè)與發(fā)展。我市生態(tài)文明體制的構(gòu)建，離不開(kāi)公眾的積極參與，國(guó)家公園體制作為生態(tài)文明體制的“排頭兵”，應(yīng)該培育公眾的生態(tài)文明自醒意識(shí)，倡導(dǎo)全社會(huì)的生態(tài)文明自覺(jué)行為，建立有利于生態(tài)文明的自律機(jī)制。那么如何倡導(dǎo)全社會(huì)參與建設(shè)國(guó)家公園，一是低票制，制定科學(xué)的發(fā)展路徑；二是廣泛宣傳，利用互聯(lián)網(wǎng)以及多媒體，向全社會(huì)宣傳國(guó)家公園體制的理念。因此，保障公眾對(duì)國(guó)家公園建設(shè)管理的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)，是把國(guó)家公園體制建好的充分條件。

4.整合生態(tài)功能，推進(jìn)試點(diǎn)工作

我市保護(hù)地體系重構(gòu)涉及國(guó)家中長(zhǎng)期生態(tài)安全保障和人民游憩福利保障，涉及自然遺產(chǎn)資源管理格局以及多主體多層次的利益調(diào)整，是一項(xiàng)意義重大而又艱巨復(fù)雜的工作，絕不能操之過(guò)急，首先要開(kāi)展小范圍的試點(diǎn)工作。目前來(lái)看，最有條件建設(shè)國(guó)家公園的區(qū)域，當(dāng)屬國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。如國(guó)家級(jí)麋鹿保護(hù)區(qū)、珍禽保護(hù)區(qū)，一是由于生態(tài)保護(hù)良好，擁有我國(guó)重要基因庫(kù)資源；二是人口較少，便于保護(hù)并延續(xù)生物多樣性。既整合目前保護(hù)區(qū)生態(tài)人為破碎化，也可以把生態(tài)保護(hù)文化推廣全世界，促進(jìn)中國(guó)和世界的交流，必將帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

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