湖北濕地保護立法現狀與建議

錢 慶

(湖北生態工程職業技術學院，湖北 武漢 430200)

1 引言

素有“千湖之省”美譽的湖北省，是濕地資源極為豐富的濕地大省。據全國第二次濕地資源普查，湖北省濕地面積為144．5萬hm2[1],占全省國土總面積的7．8%。湖北有河流、湖泊、沼澤和人工濕地4個濕地類型，其中：人工濕地68．07萬hm2,占濕地總面積的47．11%；河流濕地45．04萬hm2，占31．17%；湖泊濕地27．69萬hm2,占19．16%；沼澤濕地3．7萬hm2，占2．56%[2]。

湖北濕地資源比較豐富，但圍湖、圍江造田現象導致天然濕地面積急劇減少；大量工業廢水及生活污水任意排放，對濕地水體污染也日趨嚴重，全省濕地生態系統的健康受到嚴重威脅。近些年來，湖北省委、省政府高度重視濕地保護工作，在濕地保護管理的機構設置、人員配備、科研監測、資金投入、公眾宣傳，法律法規建設等方面均給予了高度的關注和重視。湖北省人大、省政府及武漢等市人大和政府分別制定和頒布了一系列濕地保護的專門法和相關法，為全省濕地保護管理工作初步建立了一套法律體系。

2 湖北濕地保護有關立法歷史沿革

根據湖北省現有的濕地法律法規建設的過程，把湖北濕地立法劃分為3個階段。

2.1 起步階段(從1949到2002年)

這一階段，濕地這一專業詞匯還沒有在相關法律文件中出現。各相關法中雖然未直接使用濕地這一詞匯，但具體的法律條款涉及到濕地的某些組成要素的保護與管理。這說明當時，濕地作為各種要素構成的整體性還未得到公眾和政府廣泛接受，濕地的功能和價值還沒有得到社會認可。這一階段的濕地相關法只有部分的條款涉及到濕地相關組成要素的保護(如水、土地、野生動物、野生植物等)，或從環境保護的角度對某一類濕地采取有限的有利于濕地保護措施，或是采取的一些具體保護管理措施，這些措施雖然主觀上不是針對濕地，但客觀上有利于濕地的保護。如1987年通過的《湖北省神農架自然資源保護條例》從自然資源綜合保護的角度，對神農架林區內自然保護區和非自然保護區的國家和省重點保護珍稀動植物及其他自然資源的保護活動進行了規范。神農架區域內生存于濕地的國家和省級重點保護珍稀動植物及自然資源被納入《條例》管理范圍。

2.2 發展階段(2003～2009年)

這一階段的標志性事件是2003年，湖北省人民政府制定和頒布了《湖北省森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》，辦法第四條中直接使用了“濕地生態地區”的表述，“濕地”這一專業詞匯第一次在湖北的濕地相關法中出現。這一階段，隨著對濕地研究的不斷深入，濕地生態系統的結構和功能逐漸被認知，“森林是地球之肺，濕地是地球之腎”的理念進一步普及，政府、部門及公眾對濕地保護的意識在逐步提高。這一期間，湖北省還相繼出臺了系列濕地保護相關法律法規，如2005年實施的《武漢市湖泊保護條例實施細則》、2006年實施的《湖北省實施<中華人民共和國水法>辦法》、2009年實施的《武漢城市圈資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗促進條例》等。

2.3 完善階段(2010年至今)

2009年11月18日武漢市第十二屆人民代表大會常務委員會第20次會議討論通過，2010年1月15日湖北省第十一屆人民代表大會常務委員會第14次會議批準的《武漢市濕地自然保護區條例》，是湖北省第一部以“濕地”命名的地方性法規，開啟了湖北濕地立法的新階段。這一階段，濕地保護的重要性和緊迫性已得到公眾和政府的認同，全省濕地保護專門立法已提上議事日程，先后出臺了《湖北省水文管理辦法》(2010年)、《武漢市水資源保護條例》(2011年)、《湖北省湖泊保護條例》(2012年)、《湖北省濕地公園管理辦法》(2014年)、《湖北省水污染防治條例》(2014年)、《湖北省實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》(2016年)等濕地保護相關法。

但由于湖北濕地管理體制的限制及利益相關方不同的利益訴求，使得湖北濕地保護專門立法推進緩慢。

3 我國其他地方濕地保護立法概況

自2003年黑龍江和甘肅兩省人大先后制定各省濕地保護條例開始，到2017年初江蘇和福建兩省人大通過的本省濕地保護條例正式實施，全國有共有25個省、自治區和直轄市(港、澳、臺除外)人大制定了全省范圍內適用的地方性濕地保護條例。此外，山東省人民政府于2013年制定了全省范圍內適用的地方濕地保護規章《山東省濕地保護辦法》。

2014年，湖北省政府出臺《湖北省濕地公園管理辦法》；重慶市林業局《重慶市濕地公園管理暫行辦法》，重慶和湖北兩地目前無專門濕地保護的地方性法規或規章。上海、山西、海南也暫無專門濕地保護地方性法規或地方政府規章。

地方在濕地保護立法時，還制定了針對特定濕地、濕地公園、濕地自然保護區的地方性法規、地方政府規章及其他規范性文件。如《江西省鄱陽湖濕地保護條例》(2003年)、《長春市波羅湖濕地保護若干規定》(2006年)、《福州市閩江河口濕地自然保護區管理辦法》(2010年)等區域地方立法。與特定濕地相關的地方規章有《上海市九段沙濕地自然保護區管理辦法》(2003年)、《天津古海岸與濕地國家級自然保護區管理辦法》(2011年)等。

4 湖北濕地保護立法現狀分析

4.1 多個主導部門參與

湖北現有濕地立法建設的主導部門包括林業、農業、水產、水利、環保、土地等多個部門，各部門由于自身的職責不同，有的存在矛盾，相互之間很難補充和銜接。過去沒有濕地這個概念，濕地管理行政體制既有從中央到地方從上到下的直接管理，也有由地方政府的分塊管理，一塊濕地涉及到多個行政管理部門。濕地保護管理體制的特點是“分部門實施、綜合協調”，“分部門實施”方面主要是職責不清、職能交叉的問題，“綜合協調”方面則主要是“有協調責任、無協調權利”的問題[3]。

4.2 調控管理對象復雜多樣

濕地的組成包括水、土壤、野生動物、植物、微生物等多個要素。湖北省現行濕地保護立法有的專門針對濕地組成要素進行規范和管理，如《湖北省土地管理實施辦法》(1987,2010修訂)、《湖北省實施<中華人民共和國野生動物保護法>辦法》(1994)、《湖北省實施<中華人民共和國水污染防治法>辦法》(2001)、《湖北省植物保護條例》(2009)、《湖北省水污染防治條例》(2014)等。這些條例或辦法分別從水、野生動物、植物、土地等濕地構成要素上，加強對濕地的保護。有的將濕地當作整體進行綜合管理，如《武漢市湖泊保護條例》(2002,2011修訂)、《湖北省森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》(2003)、《武漢市濕地自然保護區條例》(2010)、《湖北省湖泊保護條例》(2012)、《湖北省濕地公園管理辦法》(2014)等。還有的是在濕地資源保護與開發利用過程進行規范和管理，如《湖北省河道管理實施辦法》(1992)、《湖北省農業生態環境保護條例》(2006)、《湖北省城市市容和環境衛生管理條例》(2006)、《武漢城市圈資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗促進條例》(2009)、《湖北省水文管理辦法》(2010)等。基于不同調控對象的法律規范之間由于自身立法的目標不同，有的也存在矛盾，難以形成共同保護濕地資源的合力。

5 湖北省濕地保護立法建議

5.1 對涉及湖北濕地保護利用的法規進行系統評估與梳理

湖北現行地方法律法規中，涉及濕地開發利用與保護的規范性文件有30多部，有必要在湖北省現行規范中對濕地保護利用等內容進行全面評估，有利于湖北濕地保護的規定予以保留，不利于湖北濕地保護以及阻礙濕地保護的規定，予以修改或者廢止。

5.2 制定湖北濕地保護的專門地方性法規

2006年，湖北省林業廳針對全省濕地生態系統退化、濕地資源萎縮和破壞的嚴峻形勢，向省政府法制辦提交了《湖北省濕地保護條例(草案)》，該草案在省政府常務會議上未獲得通過，這說明當時的立法時機還不成熟。2006年以來國務院各年度立法規劃將制定濕地保護條例作為地類立法任務，目前《濕地保護條例》草案已起草完成報國務院法制辦審議[4]。到2017年初，全國共有24個省、自治區和直轄市(港、澳、臺除外)人大制定了其范圍內適用的地方性濕地保護條例。其中有地方濕地條例是作為 “應急” 而頒布的， 由于沒有進行科學規范的論證， 存在著諸多問題[5]。湖北省需要經多方論證，借鑒了各地立法經驗，結合地方實際制定一部濕地保護的專門法規，以統籌協調湖北在濕地保護中各方關系。

5.3 完善湖北濕地保護的配套制度與實施機制

除對涉及湖北濕地保護利用的法規進行系統評估與梳理，制定湖北濕地保護的專門地方性法規外，提高湖北濕地保護與管理效果，還需要湖北省地方濕地保護配套機制的跟進：一是在湖北地方發展規劃中進一步貫徹、細化濕地保護規劃；二是建立健全湖北濕地資源信息數據管理系統和監測體系；三是湖北省各級財政預算設置與濕地保護相適應的事項；四是完善政績考核評價體系，增加濕地保護考核指標；最后，強化濕地保護的宣傳教育，加強濕地管理活動中的公眾參與，建立利于公眾參與濕地管理的相關組織[6]。

6 結語

近10多年來，從國家到地方對保護濕地的宣傳對統一人們的認識已起到明顯的效果。國家和地方實施了一系列濕地保護與恢復工程項目建設；世界自然基金會(WWF)和GEF等國際組織在湖北實施的“還長江生命之網”、“匯豐與世界自然基金會氣候變化伙伴同行項目”、“加強湖北省境內濕地保護體系統管理的有效性GEF項目”，對提高湖北省政府、部門及公眾的濕地意識起到了良好的推動作用。

湖北是長江流域的中段，生態地位非常重要，同時江漢平原也是漁業資源極其豐富的區域。湖北濕地資源的特殊性在于絕大多數也是人們生產生活的地方，如洪湖是我國最重要的淡水魚生產基地，淡水魚年產量多在30萬t以上，居全國縣市前列。另外洪湖還盛產多種水生植物，產量豐富，也成為當地重要經濟收入來源。因此湖北在進行濕地保護立法時也不能照搬其他國家或國內其他省份的立法經驗。

湖北在實施對濕地保護的同時必須考慮以濕地為生產資料的人們的生產生活問題[7]。制定湖北濕地保護的專門地方性法規優先保護濕地，也要規范濕地的合理利用。湖北濕地立法還可以將范圍縮小，突出重點，針對重要濕地制定“一區一法”[8]，先行制定本省某個地方、保護區或濕地公園的濕地保護法規，再制定全省的濕地保護專門法，并通過完善湖北濕地保護的配套制度與實施機制，形成湖北省完整的濕地保護體系。