以農民為中心的鄉村建設研究

程鵬

鄉村建設要以農民為中心，維持農村正常的生產生活秩序應該是鄉村建設的出發點和落腳點。面對有限的投入資源和巨大的需求缺口，無論是三產融合模式、示范點建設模式以及相對保守的鄉村建設模式均存在一定的局限性。面對軟件建設不足、建設目標脫離實際需求、農民組織性不足、政策科學性和合理性不足等問題，應制定合理的建設目標，循序漸進推進鄉村建設；重視軟件建設，增強鄉村建設的內涵；提高農民組織性，增強農村發展內生動力；提升政策科學性，確保鄉村建設順利進行。

一、以農民為中心的鄉村建設及其目標

（一）以農民為中心的鄉村建設內涵

幾千年的中華文明是建立在農耕文明基礎上的，從新民主主義革命到新中國的成立，農民付出了艱辛的努力，做出了重大犧牲。鄉村是農民生產、生活的重要載體，鄉村建設質量不僅對農民的生產和生活具有重要影響，對于鄉村振興戰略的推行也具有重要意義。自2005年黨的十六屆五中全會提出建設社會主義新農村的重大歷史任務以來，政府投入了大量的人力、物力建設鄉村，取得了一定的成效，但總體建設效果欠佳，甚至造成了部分農民的不滿，導致農村現代化建設受阻，尤其是當前城市化進程不斷加快，農村人口不斷向城市轉移，農村空心化、老齡化問題日益嚴重，而且進城的農民一旦進城失敗，鄉村將是其繼續生存下去的唯一保障。

我國不同地區鄉村的發展狀況差距較大，中西部許多農村資源缺口大，發展相對落后，對于這類鄉村，當前鄉村建設的目的不僅是美化鄉村，也要更多地關注對農村基本生產、生活秩序的保護，要讓依然在農村生活的農民可以繼續在農村生活下去，也要讓未來進城失敗的農民能夠退回農村繼續生活，避免在城市中形成貧民窟。農民是鄉村的主體，受到鄉村建設的直接影響，對鄉村建設也有自己的需求，是鄉村建設的重要主體。以農民為中心的鄉村建設就是在鄉村建設的規劃中要以保障農民的利益需求為主，尊重農民的主體地位，發揮農民的主體作用，為鄉村振興提供不竭動力。鄉村建設的實質就是實現人與自然、人與社會的和諧，既要建設美麗的鄉村，也要建設有保障的鄉村。當前我國鄉村建設過程中的突出問題是主體單一、規劃不合理、過于模式化，必然會影響鄉村社會的發展和農民對于幸福生活的追求。在鄉村建設中以保障農民的利益為核心，維護、修復鄉村正常的生產、生活秩序，是鄉村振興戰略推行的基礎，對于社會主義現代化的建設具有重要意義。

（二）以農民為中心的鄉村建設目標

以農民為中心的鄉村建設最根本的目標就是要維持農村基本的生產生活秩序，為農民的生產、生活提供更充足的保障。農民作為鄉村活動的主體，維持農村基本的生產生活秩序必須要從農民的實際需求出發確定階段性目標。依據馬斯洛的需求層次理論，可以劃分出三個階段性目標。

一是完善基礎設施，滿足農民生產、生活的最基本需求。讓農民可以在農村繼續生存下去，保障農民的基本生活和生產活動可以順利開展是鄉村建設的首要目標。與農民的生存切實相關的基礎設施主要包括住房、飲水、沼氣、電力、交通等農業基本生活設施和農田水利等農業基本生產設施。目前許多農村（尤其是西部地區）的此類基礎設施尚不完善，比如新聞報道的懸崖上的村子、深山中的村落等，嚴重影響了當地農民生產生活的現代化進程。

二是完善公共服務，滿足農民的安全需求。推行以農民為中心的鄉村建設，必然要求農村居民享受的公共服務水平與城市居民相對均等，這個相對均等是指在公共服務的內容和水平、服務設施和條件上，不因人的身份不同而享有不同的待遇。[1]我國二元經濟結構的分割，使得城鄉之間的公共服務水平差距較大，尤其是在教育、醫療、養老等方面。盡管農民人均收入水平有所提高，但一旦遇到疾病或子女上學，很多家庭仍難以負擔，甚至短時間內陷入貧困狀態。而且，很多農村地區文化生活相對匱乏，農民的文化需求得不到滿足，極易滋生賭博等不良行為，擾亂農村的社會秩序。讓農民在農村獲得生活的安全感，減少他們的后顧之憂，是鄉村建設的重要價值目標。

三是增強農民自治組織能力，滿足農民的利益維護需求。長期以來，作為村民自治組織的村委會的民主自治功能并未得到很好的發揮，加之傳統思想的影響，農民日益原子化，對于市場信息、資源的掌握能力較差，在市場競爭中及與政府的博弈中完全處于劣勢，在沒有有效引導和組織的情況下也缺乏主動去提高自身素質的動機和能力。因此，提高農民自組織能力是增強其在社會事務中的影響力、提高市場中的地位和競爭力的必然要求，對于增強鄉村發展的持續性具有重要的意義，將為鄉村振興提供不竭動能。

原子化農民的力量和影響力較差，致使自身的利益訴求難以得到有效的表達和妥善的解決，這也是一些農民在維護利益時出現一些非理性行為的重要原因，損害了正常鄉村治理秩序。讓農民組織起來，使其有能力維護自己的合法權益，有能力參與與其利益切實相關的公共事務決策，將大大調動他們參與鄉村建設的積極性，將為鄉村振興提供充足的內生動力。

二、鄉村建設模式的梳理、總結

自2005年開始推行新農村建設以來，各地根據當地實際情況廣泛探索，形成了許多不同風格的實踐模式，例如安吉模式、永嘉模式、郝堂模式等等。鄉村建設的好壞最終還是要依靠對成效的考量，而意識對行動具有指導作用，每一個“建設者”在建設之初都會有相應的規劃，規劃的合理與否直接影響鄉村建設的實踐成效。因此，本文主要從“建設者”的角度將鄉村建設歸納為三種模式。

（一）三產融合模式

這是當前很多地區政府推行鄉村建設所采取的一種主要方式，通過將農村的一、二、三產業相融合，比如發展觀光農業、鄉村旅游等，吸引城市市民到農村消費，以經濟的發展來帶動其他方面的發展。在這種發展模式中，“市場”是具有絕對選擇權的，適合這種發展模式的農村需要具有一定的區位和環境優勢：比如毗鄰城市、交通便利、有風景名勝，由于市場在資源配置中起決定性作用，具備此類優勢的農村遲早會吸引到相應的資本，例如全國知名的碧山村建設的浪潮起源于上海的老板在該村開設的豬欄酒吧[2]，但全國范圍絕大部分農村不具備此類優勢，政府盲目投資只會造成資源的浪費。

（二）示范點建設模式

政府是這種推動模式的主導者，通過地方政府對某個鄉村投入大量資源或者由政府出資委托相關設計機構，打造“美麗鄉村”，以期探索出一種具備普適性的模式加以推廣，例如由李昌平團隊打造的郝堂村。但就全國大多數地區已建設的示范點而言，大多數“美麗鄉村”不具備可復制性且后期發展普遍低于預期，甚至出現了很多新問題，例如：過多資源下鄉可能引發村莊內部的各種矛盾沖突，村莊內部缺少自身運作的活力，下鄉資源無效使用，以及地方政府行政命令造成示范點建設缺少與村莊內在文化與生活的契合，規劃不合理，建筑無品位。[3]

（三）相對保守的建設模式

這種建設模式與前兩種模式相比，“建設者”既不針對鄉村經濟、政治等某一方面，也沒有過高的目標，更沒有大量的資源投入。在國家政策的引導下，一些地方政府針對鄉村的薄弱環節，針對性地推行了一系列項目，例如開展相關宣傳活動、定期清理鄉村垃圾、加強鄉村社會秩序的管理等等。總體來看，這種建設模式不僅對于鄉村面貌的改變不大，而且一些地區的政府顯得過于“保守”，僅僅是為了應付上級所下達的鄉村建設任務，這種相對保守的建設模式并未真正滿足農民在生產、生活方面的真實需求。

三、以農民為中心視角下鄉村建設存在的問題

（一）重視“硬件”，輕視“軟件”，難以滿足農民的公共服務需求

伴隨著社會的不斷進步，農民對于公共服務的需求也日益增多，例如對于子女教育的重視、對于身體健康的關注、對于先進文化的渴望等等。而很多地方對于鄉村的建設重點放在以村容完善為主的硬件建設上，將大量的資源用于打造表面上的“美麗鄉村”，忽視了農村體制機制、治理機制、公共服務等軟件建設，這種徒有其表而缺乏內涵的鄉村注定缺乏發展的持續性，這不僅是對資源的浪費，也損害了政府在農民心中的公信力。鄉村建設不是給外人觀賞的，更不是以城市人休閑旅游養生為目的[4]，鄉村建設最根本的目標是要讓農民過上更幸福的生活。

（二）鄉村建設的目標定的過高，脫離農村的實際情況，缺乏可行性

全國各地廣泛開展的示范點建設均投入了大量的資源，且藝術氣息濃厚，在一村的范圍內取得了一定的成功。但就全國94萬個行政村而言，顯然不具備復制這些示范點的條件，不僅區位條件差異巨大，而且巨額的投資需求也難以得到滿足。就目前我國的城市化階段而言，城鄉之間的經濟、公共服務、社會保障等方面的差距依然巨大，城市對于農民的吸引力遠大于農村，單靠短期的鄉村建設很難扭轉這樣的局面，鄉村建設必定需要一個長期的過程，需要各級政府一步一個腳印，腳踏實地地去逐步推進。

（三）農民組織性不足，鄉村建設缺乏內生動力

現有的農民自治組織過于依賴政府，難以發揮其應有的功能，加上很多農民存在“自掃門前雪”的心態，使得一事一議制度也淪為形式，農民自組織能力較差。鄉村建設涉及經濟、土地、政治等多個方面，政府是絕對的主導者，原子化農民的維權能力較差，在政策執行過程中極易出現農民利益受損的情況。例如浙江省為增加建設用地，實施了城鄉建設用地增減掛鉤政策，為了節省農民用地，增加城市建設用地指標，導致農民利益經常被忽視侵害，造成農民“被上樓”的問題。[5]

（四）政策的科學性、合理性不足，難以順利執行

鄉村建設涉及鄉村的方方面面和眾多主體，一些地方政府在制定和推行相關政策、規劃項目時，缺乏科學、有效的評估和流程，致使政策難以“落地”，例如一些地方只提出一些美麗鄉村建設項目，既沒有資金，也沒有政策，但對下級部門則按照一定的進度進行考核驗收，由此給地方政府造成巨大債務，特別是經濟實力相對比較弱的縣市。甚至在執行過程中由于相關協調機制的缺失，各部門各自為政，選取各自的美麗鄉村建設示范村，并從各部門的實際業務出發推行相關項目，結果這些項目并不是農民真正需要的，浪費了國家資源。[6]一些地區對于已建成的農村基礎設施處于一種無人管理的狀態，設施損毀嚴重。

四、以農民為中心視角下推進鄉村建設的對策建議

（一）制定合理的建設目標，循序漸進推進鄉村建設

一是量力而行，確定恰當的階段性目標。鄉村建設目標的確定要以當地整體經濟發展狀況、城鄉經濟發展差距、農民實際生活狀況為依據，在國家層面指導性目標的引導下，地方政府在實際推進過程中，要量力而行，不能好高騖遠。除去浙江、江蘇、上海等個別經濟發達及農村發展水平較高的省份，對于全國大部分農村地區（尤其是中西部農村地區）而言，面對有限的投入資源和巨大的需求缺口，鄉村建設的目標首先是維持和改善農民正常的生產、生活秩序，僅依靠農村居民人均0.23公頃土地難以實現致富，致富只是在此基礎上的補充性目標。

二是因地制宜，堅持差異化的建設思路。根據當地的城鄉經濟發展水平、地理區位條件等因素合理選擇建設方式，有序推進。對于城鄉一體化程度較高的地區，例如浙江、蘇南等地區，可以將鄉村建設納入城鄉一體化進程當中，對農村實行“萎縮管理”。而對于全國大部分農村而言，則應根據實際情況選擇合適的建設目標和方式，例如海南省城鄉經濟發展水平相對較低，人地矛盾較小，在堅持以自然村為單元進行規劃的基礎上，推行聯片聯動發展模式，提高了資源利用率和公共服務的規模效應。在鄉村三產發展方面，要根據鄉村的實際自然條件、地理區位等因素選擇恰當的產業類型，例如一些偏遠地區的農村仍應堅持創新第一產業發展為主，避免盲目推進三產融合。

（二）重視軟件建設，增強鄉村建設的內涵

一是重視對鄉村治理體系的完善和塑造。鄉村治，百姓安，則國家穩。一個有效的鄉村治理體系是國家治理體系和農村正常生產、生活秩序不斷改善的重要前提。不同類型的鄉村所需要的鄉村治理方式也各不相同，概括而言，鄉村治理方式主要有：以鄉規民約為基礎的治理、針對突出問題的專項整治、制度化的鄉村治理、智能化管理等。無論采用何種方式，都應該重視對于農民的主體性的提高，堅持自治是基礎、法治是保障、德治是補充，推動鄉村經濟、文化、生態、黨建等工作齊頭并進。

二是完善教育、醫療等社會保障事業的發展，滿足農民的公共服務需求。一要重視農民教育需求的滿足，降低社會組織興辦學前教育的門檻，提高義務教育階段困難學生的補助和營養標準，完善農村教學基礎設施，加強對于農村教師的培訓，推動職業教育的發展。二要重視農民醫療需求的滿足，加強對于農村醫務人員的培訓，提高農村衛生室的醫療水平，探索更便民的就醫和結報方式，提高新農合的保障標準。三要重視農民文化需求的滿足，提高農村地區文化活動的質量和數量，根據農民的實際需求選擇文化活動方式，例如展覽、講座及文藝演出等，推動農村傳統文化的保護和發展，取其精華，去其糟粕，養成文明的現代化生活方式，鼓勵文藝類院校、社會組織積極參與文化幫扶活動。

三是進一步推動土地改革，激發農村活力。黨的十九大報告提出，鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度。土地制度改革事關國計民生，涉及農業、農民、生態環境等多個方面，必須從整體著手，系統考慮，穩步推進農村“三塊地”和農村承包地“三權分置”的改革。各地區可以充分結合實際情況，探索相關創新性改革方式，提高農村土地利用率，釋放改革紅利。

（三）提高農民組織性，增強農村發展內生動力

將農民從政治和經濟上組織起來，政府擔負著重要的角色，政府要為各類農村組織的發展提供支持和引導。一是對現有各類農村組織進行完善。加強基層黨組織建設，選好農村黨組織的帶頭人，加大對基層腐敗的查處力度；加強村民自治組織的建設，完善村級自治制度，推進村務公開，完善監督體系；加強基層經濟組織的建設，繼續推進集體經濟產權制度變革，強化對于新型經濟組織的管理，在支持的同時也要及時淘汰一些管理失范、名不副實的經濟合作社；支持、引導農民社會組織的建設，相關政府部門要繼續加強對于農村群團社會組織的建設，引導相關農民協會的成立。二是通過創新現有制度來提高農民組織能力。比如李昌平提出的村莊內置金融，就是一個相當有效的通過金融手段來提升農民組織能力的辦法，值得所有村莊推廣。[7]

（四）提升政策科學性，確保鄉村建設順利進行

科學、合理的政策能夠為鄉村建設的推行提供正確的引導。一是完善政策的制定流程，尤其是涉及經濟、政治等多個角度的政策，要重視預先評估的作用，適當開展實地調研。二是設立鄉村建設的統一機構，統籌推進鄉村建設項目，構建部門之間的協調機制，發揮合力作用。三是重視政策的靈活性，在執行過程中根據實際遇到的困難及時調整政策。四是完善農村基礎設施管護機制，責任到人，確保基礎設施建得成、能管好。

參考文獻：

[1]藍夢芬.以人民為中心視角下的廣西農業現代化研究[J].改革與戰略，2017（3）：101.

[2]吳祖全.建設主體視角的鄉村建設思考[J].城市規劃，2015（11）：88.

[3]賀雪峰.誰的鄉村建設——鄉村振興戰略實施的前提[J].探索與爭鳴，2007（12）：73.

[4]吳理財，吳孔凡.美麗鄉村建設四種模式及比較——基于安吉、永嘉、高淳、江寧四地的調查[J].華中農業大學學報（社會科學版），2014（1）：21.

[5]王文龍.中國美麗鄉村建設反思及其政策調整建議——以日韓鄉村建設為參照[J].農業經濟問題，2016（10）：88.

[6]于法穩.美麗鄉村建設中存在的問題及建議[J].江西社會科學，2014（9）：224.

[7]賀雪峰.誰的鄉村建設——鄉村振興戰略實施的前提[J].探索與爭鳴，2007（12）：76.

作者單位：中共重慶市江津區委黨校

責任編輯：胡 越