我國AEO實施中的問題與對策分析

雙海軍，田桂瑛，曾曉紅 SHUANG Haijun,TIAN Guiying,ZENG Xiaohong

（重慶人文科技學院，重慶 401524）

(Chongqing Institute of Humanities and Technology,Chongqing 401524,China)

0 引言

為了鼓勵企業守法自律，提高海關監管效能，我國海關從1999年開始對企業實施分類管理，并于2008年、2011年先后對管理辦法進行了修訂。隨著2014年12月1日《中華人民共和國海關企業信用管理暫行辦法》的正式生效，企業分類管理實現了與國際標準接軌。企業管理類別由過去的AA、A、B、C、D五級精簡為更易于辨識的高級認證企業、一般認證企業、一般信用企業和失信企業四級，其中認證企業是中國的AEO企業，高級認證企業可享受AEO互認國家或地區的通關便利措施[1]。AEO（Authorized Economic Operator）即“經認證的經營者”，在世界海關組織（WCO）制定的《全球貿易安全與便利標準框架》中被定義為：“以任何一種方式參加貨物國際流通，并被海關當局認定符合世界海關組織或相應供應鏈安全規范的一方，包括生產商、進口商、出口商、報關行、承運商、理貨人、中間商、港口和機場、貨站經營者、綜合經營者、倉儲業經營者和分銷商”[2]。通過AEO的企業享受互認國家（地區）給予的各種便利措施，包括簡化單證審核、減少貨物查驗、優先通關、優先查驗、指定海關聯絡員、安全貿易伙伴身份承認以及在中斷的國際貿易恢復時提供快速通關等。

從2005年6月世界海關組織通過《全球貿易安全與便利標準框架》首次提出AEO概念，到2014年12月我國正式施行AEO制度以來，國內外學者對AEO制度進行了相關研究，取得了一些研究成果，主要集中在以下三個方面：一是AEO制度對供應鏈安全的影響。例如，從AEO實施作用角度，論證AEO制度對提高全球供應鏈安全的益處[3-4]；從海關與企業合作關系角度，通過實際案例論證AEO制度對供應鏈安全的正面作用[5]。二是AEO制度的實施對策建議。通過梳理AEO的產生與發展，分析AEO制度施行遇到的問題，提出相應AEO制度實施對策建議[6-7]。三是國際間AEO制度的互認。從國際間貿易安全和通過便利化角度，研究國家之間AEO互認合作[8-9]。

隨著我國經濟發展進入新常態，尤其是國家實施“一帶一路”、長江經濟帶等國家重大戰略的實施，保稅物流將得到迅猛發展，海關對保稅物流企業的常規監管將無法滿足正常貿易降低交易成本的需求。AEO制度的引進和確立，正好吻合了當前和今后相當長時期內海關監管和物流企業發展的需要。但是，由于AEO制度在我國還是新生事物，AEO認證和實施還處于探索階段，對于認證過程中出現的問題繼續進行研究，并找準相應的解決對策，促進認證企業誠信、健康、有序、正常發展，仍然具有重要的現實與實踐意義。

1 我國AEO制度的實施現狀

我國海關自實施AEO制度以來，鼓勵并支持國內企業積極開展AEO認證，加強與歐、美等海關合作試點項目，并已在AEO國際互認合作中取得了實質性進展。

1.1 國際間互認。我國自建立AEO制度以來，發展迅速，已步入AEO制度及互認工作的先進國家行列。截至2017年底，中國海關已與35個國家和地區達成AEO互認安排，包括與歐盟、新加坡、韓國、瑞士、新西蘭、以色列等的互認以及內地與香港的互認。當前，中國海關正在與俄羅斯、哈薩克斯坦、馬來西亞、土耳其、蒙古等“一帶一路”重要節點國家以及美國、日本等重要貿易國家海關開展AEO互認磋商，力爭2020年前完成與“一帶一路”沿線所有與我國有AEO合作意愿國家的互認[10]。

1.2 國內企業AEO認證。對于AEO認證，國內企業由開始不太理解到積極主動申請，經過了一番認識過程。AEO認證并非只是為了一張紙，而是通過資料準備，制度修訂、流程整改等工作，使得企業“管理提升”，推進企業與世界接軌的過程。而通過AEO認證的企業，其進出口貨物在確定商品歸類、原產地確定、海關估價和辦結其他海關手續前可先行驗放，由海關統一設立協調員，享受便捷通關服務。AEO認證的作用，有效促進了企業參與到AEO認證中來。海關總署制定公布的《海關認證企業標準》明確了中國海關AEO企業的評價標準，包括內部控制、財務狀況、守法規范、貿易安全和附加標準等5大類標準，其中，高級認證企業標準有18條32項具體指標，一般認證企業標準有18條29項具體指標，企業可以按照該標準進行自我評估，認為自身符合各項具體指標要求的，就可以向所在地海關提出申請。若企業經評估發現自身存在不符合標準的情形，也可以對照標準進行自我規范、改進，待達到標準要求后，再向海關提出認證申請。經企業申請，海關通過書面審核和實地認證后，認為企業符合《認證標準》規定的，頒發《認證企業證書》，企業就成為海關認證企業，也就是AEO企業[11]。截止2015年12月底，全國的AEO企業總共有40 091家，大約在全國海關注冊的企業總數中占5%[12]。近幾年，AEO認證速度明顯加快，以廣州為例，僅2017年廣州海關已成功培育AEO企業113家并正式啟動AEO企業培育五年計劃，目標在五年內使廣州海關AEO企業數量提升至2 000家[13]。據統計，我國AEO企業貨物出口至AEO互認國家（地區）時，查驗率降低了60%至80%，通關時間和通關成本降低了50%以上[14]。

2 我國實施AEO制度面臨的問題

通過文獻查閱和走訪相關企業，我們發現盡管這些年來，我國AEO制度的實施實踐邁出了堅實的步伐，但是還存在認證企業總體偏少，AEO制度現在基礎條件薄弱，評估認證人才相對匱乏，認證成本較高等問題，急需加以解決。

2.1 AEO制度現有基礎條件薄弱。AEO制度實施是以企業誠信為基礎，需要相關專業人士按照國家頒布的《海關認證企業標準》，進行評估。而我國的企業信用系統還在起步的開始階段，想要建立一個全面的信用系統還需要一定的時間。目前，我國海關、工商以及稅務等都建立了其相關的信息平臺，但實現各個部門的信息融合和數據共享還處于初始階段，加上現在的個人信用制度還沒有完全有效建立起來，海關對于企業及其高級管理人員的資信評估和信用評價還非常困難。同時，AEO認證涉及到很多專業所特有的知識，企業懂得AEO認證要求，具備相關專業技術的人員還比較缺乏，所以在推進AEO的認證工作中，我國還有很長的路要走[15]。

2.2 評估認證人才相對匱乏。AEO的認證標準涉及貿易安全、內部控制、財務狀況等方面，對AEO申請企業的信用監控、驗證稽查、風險管理過程需要精通會計財務、企業管理、信息技術等專業性人才支持，對信用評估過程中無法進行客觀量化的標準項目需要依靠高技能、高素質的海關管理人員進行經驗把握。而我國現階段的海關管理隊伍從質量與數量上都相對缺乏，知識、專業結構還比較單一，無法較好滿足AEO認證工作所需系統化、專業化、國際化的要求，評估認證人才急需引進或培養。

2.3 AEO制度認證成本高導致企業認證意愿低。AEO認證標準要求高，認證過程復雜，需要提供各種資料和企業內部的各項規章制度，認證并非是一件輕松的事情，需要企業投入較多的人力、物力。對照內部控制、財務狀況、守法規范、貿易安全和附加標準等5大類標準，30項左右的指標，許多企業由于自身的原因，在申請AEO認證的過程中會發現離AEO認證的要求有較大差距，而要滿足這些標準和要求，需要進一步投入相關的人力、物力和財力，很多企業特別是中小型企業都會從自身出發開始考慮，放棄AEO認證。

2.4 企業對AEO制度認可程度不一。由于很多企業對AEO認證還不是特別了解，對完成AEO認證能夠給企業增強市場競爭力以及能夠降低其國際貿易成本等所帶來的一系列可觀利益知之甚少，因此，各個企業對AEO認證的態度迥異，從整個公司發展戰略角度來理解AEO認證的企業并不太多。同時，由于我國海關對于“守法便利、違法懲戒”真正意義上的差別化管理還有一定的距離，還有很多相關的優惠措施和檔次并沒有真正實施起來，進一步加大了一些企業對于AEO制度的分歧，對于是否進行AEO認證還處于觀察階段。

2.5 口岸協同管理缺乏效率。眾所周知，口岸各個部門的協同管理對于貨物的快速過關至關重要。這些年來，雖然我國在口岸改革上采取了很多措施，但是現行口岸管理的相關體制并沒有發生根本性的轉變，還存在各個口岸的交流不暢等情況，導致了進出口相關AEO認證企業不能很好地得到本應該得到的便利通關服務。而且除此之外，還存在一些諸如各種數據冗余、審批繁瑣、等侯時間過長等其他問題影響到AEO制度的順利實施[5]。

2.6 國際互認難度較大。世界海關組織最開始建立AEO制度的目的是為了應對恐怖主義給全球貿易供應鏈帶來的危害，使得國際化的貿易更加便利。目前，雖然每個國家的AEO制度都是以《全球貿易安全與便利標準框架》相關規定作為模板，但是實際上都是根據自己國家的不同國情對其進行“量身改造”，這就導致了由于每個國家的貿易安全、商業利益、法律法規等相關方面存在差異，從而使各國的實施方式存在一些差異。由于我國推行AEO制度的時間比較晚，和一些發達國家相比，在保障能力和風險控制能力方面還存在一些欠缺的地方，在AEO企業認證手段和相關標準等方面還需要更多時間去進一步完善。

3 促進AEO制度在我國推廣的對策

3.1 建設社會信用管理體系。營造良好的誠信發展環境是推進AEO制度實施的首要任務，各地政府要進一步結合實際，積極探索本地信用體系并加快信用立法出臺。首先，進一步健全完善社會信用體系相關的政策體系和規章制度；其次，完善健全社會信用體系的監管與獎懲機制，加大對良好信用記錄守信主體的表彰和獎勵力度，加強對失信主體市場準入等方面的懲戒和約束；為維護運營和平臺建設提供必要的經費保證，努力打造社會誠信發展環境，發展社會信用服務機構。

3.2 不斷加強海關自身基礎設施建設。一是引入國外各種優秀的科技手段，利用物聯網、大數據以及云計算等科學技術，強化信息通訊技術的安全與數據保護、電子數據標準交換。二是成立一支海關AEO專家團隊，重視與各國海關之間的經驗交流，定期舉行AEO研討，保證AEO專家團隊的持續穩定的發展和不斷的壯大。同時，還可以從國外引進一些外部專業力量，讓其參與AEO認證，以此提高專家團隊的專業水平。三是建立風險管理平臺、風險指標體系以及完善協調運作機制。

3.3 加強AEO認證宣傳和輔導。為加強企業對AEO認證程序、要求和認證后作用的理解，海關作為AEO認證主管部門，應組織專門人員到相關企業宣講或組織專門培訓班，請通過AEO認證的企業暢談如何認證及通過認證后的作用，讓企業明白AEO證書就是一張全球快速通關的“VIP卡”，AEO企業不僅在國內享受海關便捷通關措施，其出口貨物在與我國互認的國家（或者地區）海關也可以享受通關便利，包括：減少進口貨物單證審核、降低進口貨物查驗率、進口貨物優先辦理通關手續、設立海關AEO聯絡員、非常時期優先處置等。通過廣泛宣傳和現場輔導，促進更多企業積極參與AEO認證[16]。

3.4 促進海關與相關部門、行業協會的合作。積極加強海關、稅務、運輸、檢驗檢疫以及外匯等多個口岸管理相關部門協作，明確各個部門的職能以及之間的關系。并通過相關的行業協會進行溝通聯系，充分發揮行業協會作為連接企業與海關的關系紐帶作用，提供AEO制度的具體要求信息和培訓機會，指導企業進行AEO認證。

3.5 積極推動與國際AEO的互認磋商。對于各國海關而言，無論是維護全球貿易安全，還是提高全球貿易便利化水平，促進區域經濟發展，都顯得非常重要。在積極推動AEO國際互認過程中，我國要繼續不斷學習和吸收歐美等發達國家經濟體比較領先的AEO制度實施經驗，勇于承擔更重要的工作。2017年10月，中國海關起草的《世界海關組織“經認證的經營者”（AEO）互認實施指南》，在世界海關組織“全球貿易安全與便利標準框架”工作組會議上通過，表明我國海關已在AEO領域具備了一定的話語權[17]。隨著我國自貿區建設范圍的擴大，“一帶一路”戰略的施行，我國海關與世界各國海關，尤其是“一帶一路”沿線國家海關的合作將成為新時代國際合作的戰略重點。應從我國國情出發，結合企業的實際，加大與世界各國海關的溝通，堅持互惠共贏，求同存異，積極推動國際AEO的互認磋商，促進國際貿易的發展。