芻議創新農村宅基地退出機制

馬晶晶

【摘要】基于城鎮化、工業化用地需求增加與農村宅基地閑置的現實矛盾，為了協調好城鎮用地、農村耕地面積、農民進城等方面需求，健全宅基地退出機制是當前有效可行的方式。分析了建立宅基地退出機制的基本前提和關鍵問題，最后提出要建立宅基地退出收回補償制度、完善多元化農村住房保障體系、建立農村宅基地有償使用制度、健全農村宅基地整理機制。

【關鍵詞】農村宅基地 退出機制 補償制度

一、農村宅基地退出的背景

由于建國以后我國實行嚴格的城鄉二元分割土地制度和戶籍管理制度，農村宅基地作為國家在農村地區實行的一項住房保障政策，其被賦予了保障安居、養老、家庭財產以及支持副業生產等效用，對于維護農民的基本生存權和確保農村社會的穩定發揮了積極作用。而隨著我國城鎮化和工業化進程的加快，對建設用地的需求日益增加，大量農民進城務工。一方面建設用地增長的需求與耕地保護政策下土地供給日益減少的矛盾越來越沖突，另一方面伴隨大量農村勞動力向城鎮轉移，卻出現了農村人口減少與宅基地增加的悖論，與此同時，宅基地又被大量閑置。基于此，推進宅基地制度改革，是適應城鎮化快速發展的時代要求，是保障土地資源有效利用的邏輯必然。在政策層面，中共十八屆三中全會提出要改革完善農村宅基地制度，并明確要求：“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”。此后，國家還出臺了一系列政策措施。2015年1月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，2016年中央1號文件《關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》、2016年10月，國土資源部在《關于建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制的實施意見》等文件均在支持引導農民依法自愿有償轉讓宅基地使用權等權益。

二、健全宅基地退出機制的必要性

美國學者J·斯科特（Jmaes C.Scott）研究了東南亞地區的一些農村土地制度發現，在人均占有土地資源極少的小農經濟中，農民的最優理性選擇是生存安全，而不是收入最大化。他解釋此時農民的“道義經濟”就是其所處外在制度、技術及社會習俗等必須首先服務于生存倫理而不是經濟的理性。基于此，農戶不單是“經濟人”，更是“理性人”。農民的宅基地退出決策并不是單一地追求其經濟利益最大化，還會關注未來發展，綜合考慮生存、經濟和社會等多方面綜合效益的最大化。我國農村社會保障體系還不完善，農民是否選擇退出宅基地還需考慮：一是有一處安身之所;二是有一份穩定的財產性收入;三是有一本能保障權利的不動產權證。但現行宅基地退出機制無法滿足農民利益、農村社會和城鎮化發展的需要。雖然國家出臺了一系列鼓勵宅基地使用權流轉的文件和政策等，但農民宅基地使用權流轉在法律上卻處于懸空狀態，宅基地有效退出存在制度障礙和法律保障。此外失去宅基地的保障，農民進城會面臨城市帶來的新問題，所以宅基地的退出必須考慮農民的城市福利待遇和城市融入問題。

三、建立宅基地退出機制的基本前提和關鍵問題

建立農村宅基地退出機制必須以保障農戶對宅基地的合法權益，不增加合法占用宅基地農戶的經濟負擔為基本前提。一要引導農村中面積超標、違法占用和一戶多宅的宅基地有序退出;二是引導已經轉移進城農戶宅基地的退出;三是積極引導農戶主動放棄合法宅基地的申請。在此基礎上要把握幾個關鍵問題：一要賦予宅基地更多權能。現行政策允許宅基地以轉讓、出租等形式進行流轉，但所有權利實現的范圍都是本村集體經濟組織。在市場化起決定性作用的市場經濟中，過度限制農村宅基地的流轉范圍，違背了生產要素逐利原則，不僅降低了土地資源的使用效率，還不利于農民財產權利的實現，進而影響城鄉統籌政策的效果。尤其是在經濟比較發達或靠近城市的地區，宅基地的保障作用逐漸弱化，其資產作用更加凸顯，多種形式的非法交易不同程度的存在。二要維護好農民權益。從廣東、浙江等試點地區來看，只有少數的農戶選擇退出其占有的宅基地。所以，在探索宅基地退出機制的過程要保障好農民權益，既要充分尊重農民退出意愿，又要解決退出宅基地農民的生存、生活、社會保障等問題。

四、建立宅基地退出機制的幾點思考

（一）建立宅基地退出收回補償制度

補償標準的設定應該首先基于宅基地住房保障的特點，以退出宅基地面積、質量以及農戶進程居住條件為標準。嘉興、天津等地試行的“宅基地換房”政策，明文規定了農戶置換標準，農戶可以按此標準無償換取小城鎮住宅。對于已經放棄宅基地并且在城鎮己有住房的農戶給予現行換房市價補償。同時，配套實施退出宅基地農戶社保、就業等綜合政策。

（二）完善多元化農村住房保障體系

應建立宅基地實物保障、貨幣保障結合的多元農村住房保障體系。鼓勵各地農村集體集中農民住宅，變宅基地保障為住房保障，一方面可以騰出大塊農村建設用地，用以擴大農業生產，另一方面可以加強農村建設用地使用管理，提高農民生產居住環境。要對經濟較發達地區或城市周邊宅基地采用貨幣化分配模式，積極引導農民就近遷入城鎮。

（三）建立農村宅基地有償使用制度

首先，對宅基地合法取得、面積等符合標準的農戶，采用較低的使用費標準，同時以法定的最高面積補貼，保證補貼標準高于使用費標準。對于面積不符合法定標準的農戶，減少這類農戶增加宅基地需求。其次，對合法取得但不符合宅基地取得主體資格的農戶，主要是針對非本集體內部成員的這部分農戶，使用較高的有償使用費標準，促使其主動退出宅基地。最后，對于一些非法取得并占有宅基地的農戶，強迫其退出非法占有的宅基地。

（四）健全農村宅基地整理機制

通過實施農村宅基地整理、置換、復墾工程，推動農戶退出宅基地，是目前促進農村宅基地退出的惟一有效方式。首先，要設有資金配套政策。農村宅基地整理、置換、復墾資金需求量大，且具有明顯的公益性，國家及地方政府一定量的公共財政投入保障政策是推進這項工程的必要條件。其次，協調土地利用規劃與村莊建設等政策。