關于當前我國農村小型農田水利設施管護問題的一點思考

溫立平 李長璐

摘要：新中國成立以來特別是進入新世紀，我國農田水利建設明顯提速，有效保障了農業增產、農民增收、農村繁榮。但隨著農村經濟社會變化和小型農田水利設施數量增加，小型農田水利設施產權制度、運行管護等問題日益提上日程，經歷了20多年的小型農田水利設施產權制度改革和管護機制創新探索，各地取得了一定的成績。筆者在分析總結各地改革經驗的基礎上，從小型農田水利設施本身特性、政策支撐、農村社會變革等多層面分析了目前存在改革困境的主要原因，提出了下一步摸清小型農田水利設施底數、總結改革經驗、完善改革政策、夯實改革基礎的相關建議。

關鍵詞：小型農田水利設施；產權；管護機制

自2000年以來，中國的農業農村步入繼20世紀80年代實行家庭承包經營、統分結合改革帶來快速發展后變化最大的時期。這一時期，黨和政府把“三農”作為重中之重，我國“三農”政策發生了重大調整，農業農村面貌發生了翻天覆地的變化，水電路氣房訊等基礎設施實現了跨越式發展，特別是黨的十八大以來，“三農”成績更為世界所矚目，黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，給“三農”發展帶來更大發展機遇，也給了農民更多的期盼，可以預見農業農村基礎設施建設會進一步提速。伴隨著農村產業結構調整、農村勞動力大量轉移、新型城鎮化發展大規模和農業經營主體變化，大量的農村小型公益設施管護問題日漸突出，一定程度上已經影響到了工程效益發揮，筆者結合工作實踐對如何強化小型農田水利設施管護進行了思考。

一、小型農田水利設施管護的現狀

我國是一個農業大國，13億多人口的吃飯問題始終是治國興邦的頭等大事，習近平總書記多次強調中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上，并且我們的飯碗應該主要裝中國糧。新中國成立以來，黨中央國務院高度重視國家糧食安全，把水利作為農業的命脈不斷加大建設力度，到2017年底我國有效灌溉面積已經超過10億畝，其中以噴灌、微灌和低壓管道輸水灌溉的高效節水灌溉面積達到3.1億畝以上，成為世界第一灌溉大國，也為我國的糧食安全奠定了堅實的基礎。在這些水利成績的背后，除了大量的水庫、灌排骨干工程外，還有2000多萬處小型農田水利設施都在為農業農村發展提供了支撐，特別是這些塘堰溝渠等小型農田水利設施與農民的生產生活密切相關。

在大集體時代，這些小型農田水利設施的所有權和使用權都明確為農村集體經濟組織。實行農村家庭承包責任制后，一段時間內隨著農村集體經濟組織管理職能虛化，包括小型農田水利設施在內的農村公益設施的管理逐步弱化，出現了管護主體虛化、責任不落實、經費不足等問題，工程老化失修加劇。二十世紀90年代始，山東等地率先開展小型農田水利設施管理體制改革，探索通過承包、租賃、拍賣、股份合作等形式落實工程管護主體和責任。水利部總結地方改革實踐經驗，逐步完善了小型農田水利設施管理體制改革相關政策，2015年水利部、國家發展改革委、財政部還組織開展了100個農田水利設施產權制度改革和管護機制創新試點，探索和總結一批改革經驗，全國約一半的小型農田水利設施實行了產權制度改革，普遍以“兩證一書”（所有權證、使用權證、管護責任書）為主要形式，落實工程產權歸屬，明確管護主體、責任和經費。2016年國辦印發《關于推進農業水價綜合改革的意見》，對農業用水管理、水價形成機制與精準補貼、農田水利設施產權制度改革與管護機制創新等都作出了一攬子明確規定，標志著農田水利改革進入了全面推進的新時期。

目前，從全國各地近年來推進小型農田水利設施管理體制改革的情況看，大致可以歸納成五種主要管理模式。一是自建自管模式。即農民自建自管自用，主要是一些小水池和機井。大多由村委會與權屬人簽訂公共安全管理責任書，明確防洪排澇安全、水生態環境保護等責任，并每年對安全責任落實情況進行檢查考核。如湖北荊門市的“自建自管自用型實行責任制、自建自管共用型實行合同制、共建共管共用型實行協會制、公建公管共用型實行股份制”的“四型四制”管理模式。二是受益戶共管模式。即由受益戶共同出資興建，并協商推選管護責任人。村委會與管護責任人簽訂公共安全管理責任書，并負責對安全責任落實情況進行檢查考核。這種形式以湖北宜都市塘壩產權制度改革最為典型，其核心內容是“五定”，即以水帶田定四界、村務公開定農戶、合同管理定權責、民主議事定發展、互助合作定目標。貴州平壩、四川恩陽、浙江德清、河北興隆等地還探索開展了農田水利設施產權股份量化，一些地區將農田水利設施產權交易納入農村集體產權交易平臺，也取得了很好的改革效果。三是參與式管理模式。主要由農民用水戶協會等農村用水合作組織負責日常管護，該形式廣泛用于受益面較廣、直接經濟效益較低的灌溉排水工程中。由鄉鎮或鄉鎮水管站與相應的農村用水合作組織簽訂管護責任書，并負責檢查考核。四是專業化管理模式。灌區的干渠、支渠等骨干渠道一般由縣級水行政主管部門設立的專門管理機構管理，其灌溉水價納入政府管理范疇，屬經營性收費。由縣級水行政主管部門與專業管理機構簽訂管護責任書，并負責檢查考核。五是市場化管理模式。主要是通過承包、租賃、股份合作、拍賣等市場運作方式，鼓勵社會力量參與管理。目前在一些由新型農業經營主體或者規模化種植農業區的高效節水灌溉工程一般多采用社會化專業化物業式管理，取得了較好的效果。根據現行有關規定，純公益性和涉及人民群眾生命財產安全的小型水利實施所有權不允許拍賣。

二、目前存在的問題與原因分析

由于小型農田水利設施量大面廣且大多數屬于公共性、公益性工程，缺乏經營性收益，“國家管不到、集體管不好、農民管不了”，通過市場手段確定工程管護責任主體難度較大，加上產權制度基礎薄弱，導致小型農田水利設施管理體制改革進展緩慢，已實行改革的多受益主體較少的小水池、塘壩和機井等，且部分的改革不深入、難以持續。主要存在以下三個方面亟待解決的問題。

（一）小型水利工程的特性與現狀決定了改革的難度

小型水利工程設施大部分是公益性工程，只有社會效益，較少經濟效益，其產權和管理權對群眾和社會資本都缺乏應有的吸引力，即使一些具備一定經營性功能的工程，由于目前全國平均農業灌溉水價約為運行成本水價的40%，實行農業稅費改革后灌溉水費成為面向農民的唯一經營性收費，水費實收率下降，灌溉工程的經營性基本喪失。同時，小型農田水利設施小而多、較分散、受益范圍大小不一、受益戶千差萬別，近年來農田灌溉“最后一公里”問題得到關注并逐步解決，但與之相連的骨干灌排工程更顯得問題突出，骨干工程與田間工程整體效益發揮受到影響，加上管養維護經費籌集困難且缺口較大，致使小型農田水利設施產權制度改革難度較大。如湖北全省以公共投資為主、具有經濟效益的小型水利工程數量大致在11萬處左右，年總收入在4億元左右，但年總支出高達9億元，絕大部分是收不抵支，難以為繼。其中，小塘壩10萬處、收支比為51%，基本上都是負債運行。

（二）農村基層參與積極性不高阻礙了改革進程

近年來，中央財政通過推進農村綜合改革，開展扶持農村集體經濟發展試點，2017年中央財政資金達到50億元，試點村尤其是“薄弱村”、“空殼村”的村集體收入明顯增加。但對大多數行政村來說，集體經濟空虛仍然是突出問題，村組難以承擔推動改革的成本。近年來，各地積極推進農村集體產權制度改革，小型農田水利設施也納入改革范圍，由于其公益性強，農村集體成員對其關注程度遠低于其他農村集體資產。同時，受到農業生產成本提高、農業比較效益持續下降、農民收入結構轉變為以“打工經濟”為主、農村以“三留守”為主等因素影響，加上作為民主決策主要方式的“一事一議”政策性強、程序復雜、操作難度大，農田水利設施受益面廣、利薄，農民參與農田水利設施改革的積極性和參與度受到極大影響。

（三）支撐和保障政策的不足影響了改革的質量

盡管近年來的中央一號文件都對推進小型農田水利設施產權制度改革提出明確要求，水利部先后出臺了《深化小型水利工程管理體制改革的指導意見》、《關于深化農田水利改革的指導意見》等文件，但總體上看，這些文件缺乏與宏觀要求相匹配的具體操作辦法和措施，且像小型農田水利設施產權證書由誰確認、如何發放，社會資本的利益保障與風險規避等缺乏實踐基礎和制度保障。小型農田水利產權制度改革的難點之一在于管護經費的籌集，自2013年始中央財政安排部分資金對灌排工程運行維護費用進行補助，地方財政也有少量投入，但遠不能滿足正常需求；2016年始全面推進農業水價綜合改革，但受總體不增加農民水費支出“天花板”和農業節水潛力有限、節水成本高于水費減少等影響，農業灌溉水價調整步履艱難，大部分地區需要依托財政精準補貼調動農民參與改革的積極性，農業主產區地方財政壓力明顯加大且難以承受；為扶持農民用水合作組織的發展，水利部、國家發展改革委、民政部等部門兩次聯合印發文件，鼓勵農民用水合作組織多元化創新發展，但目前全國僅寧夏、甘肅等少數地區出臺文件確定了較低標準的終端水價，全國絕大部分地區協會只是代表灌區管理單位在收取骨干工程的水費，協會自己管理的小型農村水利工程維護多數沒有收取水費，協會依靠灌區切塊的少量水費維持運行，造成現行大部分協會運轉困難、渠道等工程維護也難以正常進行，也迫切需要新的政策支撐。

三、加快推進小型農田水利設施產權制度改革的建議

小型農田水利設施產權制度改革是農村集體產權制度改革的重要組成部分，事關工程的運行維護和效益發揮，與農民群眾的切身利益息息相關，必須進一步總結經驗教訓，完善政策，因地制宜地加以推進。筆者認為要特別關注幾個問題。

（一）真正摸清小型農田水利設施家底

目前，我國小型農田水利設施正處在一個加快建設的時期，同時也有部分設施因建設占地、功能改變等原因退出運行，僅靠傳統統計方式已經不可能適應管理要求。要落實《農田水利條例》農田水利設施登記造冊要求，結合農村集體資產清產核資、農業水價綜合改革、農田水利改革等，運行日益成熟的信息化、大數據技術，全面、系統地摸清小型農田水利設施的數量、類型、產權形式、運行狀況等情況，為進一步推動改革奠定基礎。

（二）認真總結小型農田水利設施產權制度改革經驗

小型農田水利設施產權制度改革從摸索到全面推開，已經歷了近30年的歷程，各地在改革探索中積累了寶貴的經驗，也總結了失敗的教訓，有條件的地區可組織開展小型農田水利設施產權制度改革情況后評估，這些都是下一步改革的寶貴財富和有益借鑒。特別是近年來國家發展改革委、財政部、水利部、農業農村部等組織實施的農業水價綜合改革、農田水利設施產權制度改革和管護機制創新、農村改革試驗區等改革試點，是在農業農村發展新形勢、新要求下取得的改革經驗，更為彌足珍貴，加快復制推廣這些試點經驗將是加快推進農田水利設施產權制度改革的“捷徑”。

（三）加快夯實小型農田水利設施產權改革的物質基礎

借實施鄉村振興戰略的大好機遇，2020年前基本完成規劃內大型、重點中型灌區續建配套與節水改造任務，盡早啟動灌區現代化改造，同步實施小型農田水利設施達標提質，實現灌區工程完善、節水生態、管理先進、產出高效。

（四）加快完善小型農田水利設施產權制度改革政策

全面落實最嚴格水資源管理制度，盡早明確灌區和用水戶的用水權，推行灌溉用水總量控制和定額管理，建立農業節水的倒逼機制和獎勵機制，為推進農業水價綜合改革爭取更大的空間，從而加快推進小型農田水利設施產權制度改革。鞏固和深化灌區、泵站管理體制改革成果，把其與農業水價綜合改革、小型農田水利設施產權制度改革等相互結合，統籌和完善相關政策。在中央層面小型農田水利設施運行維護定額的基礎上，推動各地進一步細化，用好中央財政灌排工程運行管護補助，加大地方財政投入，加快建立地方小型農田水利設施特別是農民用水合作組織管理的渠道等水價形成機制，多方籌集農田水利設施運行管護經費，鼓勵和吸引受益主體、社會資本參與農田水利設施建設和管理，大力推行農田水利設施社會化專業化物業式管理。

參考文獻：

1.《關于推進農業水價綜合改革的認識與思考》.溫立平.《中國農村水利》2015年8期

2.《全面貫徹落實黨的十九大精神 奮力開創農村水利現代化新局面》.王愛國.《中國水利》.2017年第24期

3.《全面深化改革 加快補齊短板 努力推動農村水利新發展》.王愛國 《中國水利》.2016年第24期

（作者單位：中國灌溉排水發展中心）

責任編輯：宗宇翔