地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)研究

葉楚豪

（江西財(cái)經(jīng)大學(xué)，南昌330013）

一、地方政府融資平臺(tái)公司的產(chǎn)生和發(fā)展

伴隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共事業(yè)發(fā)展需要巨額的資金支持，僅憑地方政府的財(cái)政撥款是不夠的，向內(nèi)無(wú)法獲得足夠的資金，那就給政府隱性融資提供了機(jī)會(huì)，也就為地方政府融資平臺(tái)公司帶來(lái)了需求和挑戰(zhàn)。

因此，地方政府融資平臺(tái)公司應(yīng)運(yùn)而生，通過(guò)地方政府注資組建的投融資公司，雖為地方政府直接控股，實(shí)質(zhì)上為公司制企業(yè)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)。地方經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)與地區(qū)城鎮(zhèn)化的興建，要求巨額的投資資金投入，然而分稅制改革背景下地方政府往往資金不充裕，政府預(yù)算無(wú)法支持大規(guī)模的基建項(xiàng)目同時(shí)開(kāi)展，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出亦無(wú)法全部投入到城市建設(shè)中去。在這種情況下，地方政府融資平臺(tái)的興建與融資渠道多元化便起到了決定性的作用，很好的緩解了地方政府融資的壓力。

二、地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)

（一）戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)

戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)簡(jiǎn)單理解成企業(yè)戰(zhàn)略導(dǎo)致企業(yè)處于不利地位的可能性。從地方政府融資平臺(tái)的角度來(lái)研究，戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)主要是平臺(tái)類(lèi)企業(yè)因?yàn)楣緫?zhàn)略變動(dòng)或者宏觀政策變動(dòng)所產(chǎn)生影響企業(yè)正常運(yùn)行或使企業(yè)蒙受損失的可能性。作為政府融資平臺(tái)，正常的導(dǎo)向直接決定平臺(tái)類(lèi)企業(yè)的存續(xù)，是平臺(tái)企業(yè)發(fā)展的方向標(biāo)，但由于近年來(lái)監(jiān)管政策的多次頒布，地方政府融資平臺(tái)融資變得很艱難。此外，由于平臺(tái)公司一般規(guī)模較小，管理人才素質(zhì)不足，缺乏自主規(guī)劃戰(zhàn)略、啟動(dòng)戰(zhàn)略、運(yùn)行戰(zhàn)略以及戰(zhàn)略控制與評(píng)估的能力。而且在建設(shè)項(xiàng)目龐大的融資規(guī)模以及融資債券到期壓力下，平臺(tái)類(lèi)公司面臨著巨大的轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)，如果不轉(zhuǎn)型，可能會(huì)被市場(chǎng)淘汰。

（二）運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

從地方政府融資平臺(tái)公司來(lái)說(shuō)，因地方政府直接控股，大部分管理層均為政府部門(mén)直接指派，多數(shù)形同虛設(shè)，且由于缺乏對(duì)市場(chǎng)的了解和經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，無(wú)法很好地解決融資公司的運(yùn)營(yíng)問(wèn)題；當(dāng)?shù)胤秸谫Y平臺(tái)要進(jìn)行角色轉(zhuǎn)換時(shí)，政府融資平臺(tái)原有的財(cái)政撥款模式逐漸被市場(chǎng)化去掉，不可避免的會(huì)出現(xiàn)缺乏核心競(jìng)爭(zhēng)力的問(wèn)題，很可能被市場(chǎng)所取代；此外，公司制企業(yè)在日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中往往會(huì)遭遇一定的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，而作為公司制企業(yè)的地方政府融資平臺(tái)公司同樣不可避免，且平臺(tái)類(lèi)企業(yè)其管理層經(jīng)驗(yàn)不足，很容易與公司經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)形成積累疊加。因而形成風(fēng)險(xiǎn)事件，導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難或者發(fā)生虧損。

（三）法律風(fēng)險(xiǎn)

地方政府融資平臺(tái)主要面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)是由于我國(guó)當(dāng)前監(jiān)管限制融資平臺(tái)融資與發(fā)展的文件法規(guī)較多，除預(yù)算法外至今未出現(xiàn)正式的立法文件嚴(yán)格限制地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展，經(jīng)營(yíng)方式單一的地方政府融資平臺(tái)會(huì)因?yàn)閷?lái)推出的正式的法律文件而受到巨大影響，對(duì)于沒(méi)有轉(zhuǎn)型，或者轉(zhuǎn)型不徹底的平臺(tái)類(lèi)公司會(huì)面臨很大的壓力，從這點(diǎn)來(lái)看，平臺(tái)類(lèi)公司還是存在較大的法律變動(dòng)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。此外，由于國(guó)家對(duì)類(lèi)平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)核查越來(lái)越嚴(yán)格，合規(guī)合法化要求越為重要。

（四）財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是平臺(tái)類(lèi)企業(yè)最為關(guān)注的問(wèn)題，因?yàn)槠脚_(tái)類(lèi)公司最為突出的特點(diǎn)就是幫政府融資的功能，由于平臺(tái)類(lèi)企業(yè)缺少完善的公司治理架構(gòu)，在企業(yè)財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、現(xiàn)金流方面都存在諸多問(wèn)題。因地方性政府融資平臺(tái)償債能力一直是十分關(guān)注的財(cái)務(wù)問(wèn)題，困擾這平臺(tái)企業(yè)與兼管機(jī)構(gòu)，也是因?yàn)榻?jīng)營(yíng)性現(xiàn)金凈流量嚴(yán)重不足，才引發(fā)企業(yè)不斷對(duì)外籌資引起的籌資風(fēng)險(xiǎn)。總體來(lái)看，大部分平臺(tái)類(lèi)企業(yè)經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金凈流量持續(xù)為負(fù)，主要集中在各類(lèi)項(xiàng)目運(yùn)行投入期或公益性項(xiàng)目不具有現(xiàn)金流入的能力，且平臺(tái)公司投資風(fēng)險(xiǎn)較為特殊，多是向城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投資，投資收益無(wú)法保證，加上其資深投資決策能力較弱，如果企業(yè)投資項(xiàng)目較多，很容易造成投資風(fēng)險(xiǎn)積累爆發(fā)，平臺(tái)公司就會(huì)立即陷入危機(jī)中。

三、地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)成因分析

第一，財(cái)政機(jī)會(huì)主義引發(fā)的預(yù)算軟約束和晉升激勵(lì)制度雙重影響著平臺(tái)類(lèi)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)和發(fā)展，在給財(cái)政方面帶來(lái)巨大機(jī)會(huì)的同時(shí)，也會(huì)帶來(lái)負(fù)面影響。通過(guò)創(chuàng)造業(yè)績(jī)所產(chǎn)生的晉升壓力與動(dòng)力對(duì)地方政府官員有很大的影響，價(jià)值分稅制以后，地方事權(quán)下移，地方政府領(lǐng)導(dǎo)具有了大范圍基建的權(quán)利且金融機(jī)構(gòu)對(duì)政府信用很認(rèn)可，得到了創(chuàng)造業(yè)績(jī)的機(jī)會(huì)；加之中國(guó)基建事業(yè)如火如荼，眾多官員大多依靠此創(chuàng)造業(yè)績(jī)且預(yù)算軟約束又為政府官員減少了風(fēng)險(xiǎn)與成本，使動(dòng)力、機(jī)會(huì)、自我合理化都具備了條件，那么地方政府債務(wù)迅速積累，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)迅速增加也就是可以理解的了。

第二，政府擔(dān)保。投資人投資城投企業(yè)債券，“不看城投報(bào)表，只看地方財(cái)政”，以為地方財(cái)政底子厚，就放心去投資，沒(méi)有對(duì)地方政府的隱性負(fù)債進(jìn)行調(diào)查，即使地方政府財(cái)政收入不錯(cuò)，但是由于隱性債務(wù)較重，一旦償債規(guī)劃出現(xiàn)問(wèn)題，擔(dān)保就會(huì)變得有名無(wú)實(shí)，很容易就發(fā)生違約現(xiàn)象。這也是導(dǎo)致其風(fēng)險(xiǎn)聚集的原因。

第三，治理結(jié)構(gòu)缺少。由于平臺(tái)類(lèi)公司是由政府直接控股成立的，多數(shù)公司的管理層都是由地方政府部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)、工作人員兼任或者監(jiān)管部門(mén)直接委派，存在“兩套班子，一套人馬”的現(xiàn)象。因管理層缺乏管理經(jīng)驗(yàn)和市場(chǎng)敏感度，無(wú)法及時(shí)解決平臺(tái)類(lèi)公司存在的各類(lèi)運(yùn)營(yíng)問(wèn)題，導(dǎo)致公司治理形同虛設(shè)。公司治理結(jié)構(gòu)確實(shí)導(dǎo)致融資與運(yùn)營(yíng)方面存在諸多問(wèn)題，也是形成風(fēng)險(xiǎn)的重大原因。

四、地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)防范建議

（一）推進(jìn)城投債券改革

目前我國(guó)大部分地方政府融資平臺(tái)依舊是以銀行借款的方式籌集資金，尤其是地方經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，城投公司設(shè)立較晚，未達(dá)到債券發(fā)行條件，只能通過(guò)銀行借款來(lái)補(bǔ)充營(yíng)運(yùn)資金。而我國(guó)當(dāng)前發(fā)行的企業(yè)債券大多為城投債券，城投債券是地方國(guó)企為提高地方經(jīng)濟(jì)水平，以項(xiàng)目建設(shè)為目的，以政府財(cái)政補(bǔ)貼作擔(dān)保所發(fā)行的企業(yè)債券。最近出臺(tái)的法規(guī)使城投債券與地方政府完全脫離關(guān)系，不以政府信用作為背書(shū)，投資者關(guān)注的重點(diǎn)已經(jīng)從政府財(cái)政水平，地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量轉(zhuǎn)移到募投項(xiàng)目收益方面，在城投債改革中，可以專(zhuān)門(mén)設(shè)立城投企業(yè)的專(zhuān)項(xiàng)債替代城投債券，明確收益?zhèn)纪俄?xiàng)目范圍，各地類(lèi)平臺(tái)企業(yè)以發(fā)債的形式參與項(xiàng)目建設(shè)募集資金，必須采用規(guī)定的專(zhuān)項(xiàng)債的形式進(jìn)行，將類(lèi)平臺(tái)企業(yè)債券融資規(guī)模也放到明處，平臺(tái)類(lèi)公司專(zhuān)項(xiàng)債可以成為城投債改革的方向，也可作為平臺(tái)企業(yè)未來(lái)籌資方法的創(chuàng)新模式。

（二）完善地方政府債務(wù)監(jiān)管體系

地方政府必須建立完善的債務(wù)監(jiān)管體系，才能避免債務(wù)無(wú)序發(fā)展帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)目前地方政府職能權(quán)限較為分散，債務(wù)多頭管理現(xiàn)象較為嚴(yán)重，地方政府債務(wù)規(guī)模不斷上升。因此，地方政府應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)監(jiān)管體系進(jìn)行不斷完善，理順現(xiàn)有監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)范圍，發(fā)生債務(wù)危機(jī)時(shí)，立即采取措施，及時(shí)解決風(fēng)險(xiǎn)。未來(lái)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)我國(guó)地方政府仍將面臨城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來(lái)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金壓力，單純依靠地方財(cái)政無(wú)法在短時(shí)間籌集足夠資金用于建設(shè)。因此，進(jìn)一步拓寬融資渠道，建立規(guī)范的地方政府投融資模式是解決諸多問(wèn)題的辦法。發(fā)展以地方政府債券和公私合營(yíng)為主導(dǎo)的地方投融資體系是解決我國(guó)未來(lái)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來(lái)源和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措。

（三）完善公司治理結(jié)構(gòu)和股權(quán)結(jié)構(gòu)

民營(yíng)資本或合資企業(yè)擁有多重優(yōu)勢(shì)，在公司治理，企業(yè)利益最大化，優(yōu)化成本，提高利潤(rùn)，風(fēng)險(xiǎn)管理，經(jīng)營(yíng)效率等方面都有獨(dú)到的見(jiàn)解與優(yōu)勢(shì)。這些方面也是城投公司在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中缺少的部分，為城投企業(yè)提供新一輪活力，讓平臺(tái)管理者認(rèn)識(shí)到企業(yè)運(yùn)作的實(shí)質(zhì)。維持國(guó)有控股的基礎(chǔ)上融入部分民營(yíng)企業(yè)，發(fā)揮城投類(lèi)企業(yè)資源優(yōu)勢(shì)長(zhǎng)板，彌補(bǔ)企業(yè)治理漏洞，管理風(fēng)險(xiǎn)短板，是風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的較好方式。民營(yíng)資本注入城投公司等地方平臺(tái)之中，便為“去行政化”開(kāi)了一扇門(mén)；另一方面，資本流入平臺(tái)公司也增加了企業(yè)現(xiàn)金流，提升企業(yè)對(duì)抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。所以城投公司實(shí)現(xiàn)股權(quán)多樣化實(shí)質(zhì)上是一舉多得，有效降低企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的措施。