高質(zhì)量發(fā)展階段的產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)化研究

■ 張銀銀

（麗水學(xué)院商學(xué)院，浙江麗水323000）

黨的十九大報(bào)告中提出“我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”，2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，“必須加快形成推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的指標(biāo)體系、政策體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、統(tǒng)計(jì)體系、績(jī)效評(píng)價(jià)、政績(jī)考核，創(chuàng)建和完善制度環(huán)境。”產(chǎn)業(yè)政策作為政策體系中重要組成部分，學(xué)術(shù)界也展開(kāi)了激烈的爭(zhēng)論，2016年林毅夫、張維迎兩位教授在北大展開(kāi)了有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策存廢的大討論，引發(fā)學(xué)界深思，2017年吳敬璉教授提出：“產(chǎn)業(yè)政策面臨的問(wèn)題不是存廢，而是轉(zhuǎn)型，政府干預(yù)的內(nèi)容和形式是問(wèn)題的關(guān)鍵。”“指揮棒”怎么指？往哪指？將直接影響政府部門(mén)和企業(yè)決策、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)等一系列問(wèn)題，因此必須厘清思路，明確產(chǎn)業(yè)政策取向重點(diǎn)，形成高質(zhì)量發(fā)展新的競(jìng)爭(zhēng)格局和市場(chǎng)氛圍。

一、高質(zhì)量發(fā)展階段的基本特征

人民日?qǐng)?bào)社論定義，“所謂高質(zhì)量發(fā)展，就是能夠很好滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的發(fā)展，是體現(xiàn)新發(fā)展理念的發(fā)展，是創(chuàng)新成為第一動(dòng)力、協(xié)調(diào)成為內(nèi)生特點(diǎn)、綠色成為普遍形態(tài)、開(kāi)放成為必由之路、共享成為根本目的的發(fā)展。”[1]“高質(zhì)量發(fā)展階段的主要任務(wù)，是解決發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題。”[1]高質(zhì)量發(fā)展階段的特征主要包括：

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力：創(chuàng)新

以要素驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)受到資源與環(huán)境承載力約束，因而不可長(zhǎng)期持續(xù)，轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，創(chuàng)新作為第一動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)要素再造與重新組合，激發(fā)發(fā)展活力。“2016年我國(guó)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度為2.11%，低于經(jīng)合組織 （OECD）國(guó)家平均2.4%的強(qiáng)度；科技進(jìn)步對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率為56.2%，與創(chuàng)新型國(guó)家70%以上的貢獻(xiàn)率還有很大差距。”[2]顛覆性創(chuàng)新將促進(jìn)我國(guó)產(chǎn)業(yè)彎道超車(chē)，從跟跑轉(zhuǎn)向并跑與引領(lǐng)并重，推進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展；漸進(jìn)性創(chuàng)新將促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域提質(zhì)增效，孕育新的增長(zhǎng)點(diǎn)。

（二）經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化：發(fā)展與協(xié)調(diào)相統(tǒng)一

高速增長(zhǎng)階段以“效率優(yōu)先”“兼顧公平”為導(dǎo)向，發(fā)展戰(zhàn)略與宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)手段采用選擇性?xún)?yōu)先發(fā)展區(qū)域與行業(yè)，優(yōu)先配置資源；而高質(zhì)量發(fā)展階段經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”發(fā)展理念下，重發(fā)展與協(xié)調(diào)相統(tǒng)一，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、不同群體等之間協(xié)調(diào)發(fā)展，向先發(fā)地區(qū)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)要效率與綠色，給貧困地區(qū)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)等補(bǔ)短板，以全面開(kāi)放新格局促體制機(jī)制改革。

（三）經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)鍵：加快現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)

以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線(xiàn)，加快現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵，用以解決不協(xié)調(diào)、不平衡、不充分等問(wèn)題。實(shí)體經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)調(diào)發(fā)展是現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的基礎(chǔ)，四者相輔相成、相互促進(jìn)。生產(chǎn)要素質(zhì)量決定產(chǎn)品質(zhì)量，產(chǎn)品質(zhì)量決定產(chǎn)業(yè)質(zhì)量。高質(zhì)量的人才隊(duì)伍、支撐實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融資本、活躍具有生命力的創(chuàng)新體系、自由流動(dòng)的生產(chǎn)要素，為協(xié)同發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系提供不竭動(dòng)力。

（四）經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)：滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要

新時(shí)代我國(guó)居民生活水平不斷提高，閑暇偏好改變，對(duì)高品質(zhì)生活的需求不斷提高，期盼更高質(zhì)量的商品、更好的教育資源、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生條件、更優(yōu)美的宜居環(huán)境、更多元的投資渠道，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在這個(gè)階段不僅滿(mǎn)足人民高質(zhì)量生活需求，同時(shí)發(fā)展克服區(qū)域發(fā)展不平衡的普惠性民生工程，尤其脫貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨，建立滿(mǎn)足多元化需求的統(tǒng)籌兼顧、共享發(fā)展成果的發(fā)展體系。

二、高質(zhì)量發(fā)展階段對(duì)產(chǎn)業(yè)“高質(zhì)量”的要求

實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展既需要市場(chǎng)在資源配置中起到?jīng)Q定性作用，也需要政策因勢(shì)利導(dǎo)，助推高質(zhì)量發(fā)展階段企業(yè)或產(chǎn)業(yè)有效轉(zhuǎn)型。高質(zhì)量發(fā)展階段對(duì)產(chǎn)業(yè)“高質(zhì)量”要求主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）產(chǎn)品的“高質(zhì)量”

根據(jù)產(chǎn)品的內(nèi)核及外延，從滿(mǎn)足消費(fèi)者的需求層次角度將高質(zhì)量的產(chǎn)品由低到高分為三個(gè)層次：一是符合國(guó)際同行業(yè)高標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品。比如家電、手機(jī)功能的經(jīng)久耐用；食品的添加劑含量低且綠色有機(jī)；嬰兒乳品安全健康，指標(biāo)符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)等。產(chǎn)品的質(zhì)量高低不以國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)，而是全球視野看該類(lèi)產(chǎn)品在同類(lèi)產(chǎn)品的地位。二是符合消費(fèi)者高品位、個(gè)性化需求的產(chǎn)品。消費(fèi)者需求與生產(chǎn)精準(zhǔn)匹配，產(chǎn)品價(jià)值包括品牌、渠道、技術(shù)、設(shè)計(jì)。例如，海爾2016新品天悅烤箱深受高端消費(fèi)者喜愛(ài)，得益于海爾構(gòu)建社群交互的大規(guī)模定制平臺(tái)，讓用戶(hù)定義產(chǎn)品，依托智能互聯(lián)工廠(chǎng)的研發(fā)和柔性制造能力，實(shí)現(xiàn)從“交互需求”到“產(chǎn)品眾創(chuàng)”再到“規(guī)模定制”的過(guò)程[3]。三是知識(shí)與技術(shù)含量高，融合創(chuàng)造者理念的產(chǎn)品。這些產(chǎn)品可能是消費(fèi)者并未想到，或者超出其想象力的產(chǎn)品，例如，喬布斯團(tuán)隊(duì)設(shè)計(jì)的蘋(píng)果產(chǎn)品，這類(lèi)產(chǎn)品中承載著創(chuàng)意、創(chuàng)新、知識(shí)、技術(shù)、理念等。也就是說(shuō)，產(chǎn)品所承載的知識(shí)與技術(shù)越多，越能滿(mǎn)足甚至超出消費(fèi)者想象，產(chǎn)品的“質(zhì)量”越高。

（二）行業(yè)的“高質(zhì)量”

從以下方面考量行業(yè)的“高質(zhì)量”：一是行業(yè)內(nèi)是否有 （世界）一流企業(yè)。世界一流企業(yè)是在重要的關(guān)鍵領(lǐng)域或者行業(yè)中長(zhǎng)期持續(xù)保持全球領(lǐng)先的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、綜合實(shí)力和行業(yè)影響力，并獲得全球業(yè)界一致性認(rèn)可的企業(yè)[4]。在體現(xiàn)企業(yè)發(fā)展質(zhì)量的主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)如勞動(dòng)生產(chǎn)率、資產(chǎn)收益率、國(guó)際化程度、業(yè)界影響力等表現(xiàn)良好，企業(yè)發(fā)展經(jīng)得起外在環(huán)境變遷和時(shí)間的考驗(yàn)，擁有世界一流企業(yè)意味著該行業(yè)在國(guó)際上具有較強(qiáng)的持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)力。二是是否具有良好的市場(chǎng)績(jī)效。在較完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，市場(chǎng)集中度相對(duì)合理、行業(yè)的資源配置效率、規(guī)模結(jié)構(gòu)效率、技術(shù)進(jìn)步水平等方面表現(xiàn)良好。

（三）結(jié)構(gòu)的“高質(zhì)量”

一是新興產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新形態(tài)成為重要增長(zhǎng)點(diǎn)和新動(dòng)能。新興產(chǎn)業(yè)具有較強(qiáng)的帶動(dòng)、滲透與輻射功能，例如據(jù)麥肯錫 （2013）估算，到2025年移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的潛在影響力將達(dá)到3.7萬(wàn)億美元～10.8萬(wàn)億美元，物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算分別是2.7萬(wàn)億美元～6.2萬(wàn)億美元，1.7萬(wàn)億美元～6.2萬(wàn)億美元。二是產(chǎn)業(yè)邁向全球價(jià)值鏈中高端。把握行業(yè)和領(lǐng)域的關(guān)鍵核心技術(shù)和品牌質(zhì)量，在創(chuàng)新設(shè)計(jì)、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定等方面具有話(huà)語(yǔ)權(quán)。三是技術(shù) （知識(shí)）密集型產(chǎn)業(yè)占優(yōu)勢(shì)地位。根據(jù)《科學(xué)與工程指標(biāo)2016》統(tǒng)計(jì)顯示，美國(guó)以高達(dá)39%的高技術(shù)（HT）制造業(yè)和知識(shí)密集型 （KI）服務(wù)業(yè)對(duì)其GDP貢獻(xiàn)之比領(lǐng)先全球[5]，遠(yuǎn)高于發(fā)展中國(guó)家，技術(shù) （知識(shí)）密集型產(chǎn)業(yè)的比重是衡量產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是否高質(zhì)量的重要指標(biāo)。四是供需結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。伴隨著需求結(jié)構(gòu)變化，供給結(jié)構(gòu)隨之發(fā)生變化，現(xiàn)今我國(guó)消費(fèi)者對(duì)高質(zhì)量供給的需求，必須與此相適應(yīng)。

（四）布局的“高質(zhì)量”

一是擁有世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群。產(chǎn)業(yè)空間集聚有利于提高產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度和空間利用效率，是產(chǎn)業(yè)空間格局有效形態(tài)。二是在全球產(chǎn)業(yè)鏈布局中占據(jù)產(chǎn)業(yè)高端，且具有較強(qiáng)的全球資源配置能力。“一帶一路”倡議為重點(diǎn)的全面開(kāi)放新格局重塑全球產(chǎn)業(yè)鏈和企業(yè)空間布局。三是產(chǎn)業(yè)布局的“效率與公平統(tǒng)一”。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略下由過(guò)去東中西梯度格局轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅鼐獍l(fā)展、公平發(fā)展，國(guó)家功能區(qū)規(guī)劃由產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移經(jīng)濟(jì)地理格局轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅厣鷳B(tài)和獨(dú)特稟賦的功能區(qū)域發(fā)展新格局。四是注重新一輪產(chǎn)業(yè)革命下區(qū)域空間重塑。互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)將推動(dòng)要素跨區(qū)域有序流動(dòng)，促進(jìn)創(chuàng)新鏈、要素鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈的協(xié)調(diào)與交融，形成新的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)高地。

三、高質(zhì)量發(fā)展階段下產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)化的重心

產(chǎn)業(yè)政策的本質(zhì)是通過(guò)結(jié)構(gòu)性或歧視性措施適度干預(yù)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和價(jià)格來(lái)解決市場(chǎng)本身不能有效解決的外部性問(wèn)題、多主體協(xié)調(diào)問(wèn)題和系統(tǒng)失敗問(wèn)題。[6]“在二十多年的經(jīng)濟(jì)理論發(fā)展與政策實(shí)踐中，產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)涵也不斷演化和深化，從挑選贏家的選擇性產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展到競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)政策，繼而演進(jìn)到改進(jìn)市場(chǎng)功能等的普惠制政策制度建設(shè)，再進(jìn)化到彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、強(qiáng)化有效競(jìng)爭(zhēng)的設(shè)計(jì)得當(dāng)?shù)恼咚悸贰！盵7]改革開(kāi)放40年來(lái)，經(jīng)濟(jì)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)生命周期、區(qū)域要素稟賦、產(chǎn)業(yè)要素偏好等因素變化影響產(chǎn)業(yè)政策的變遷，也就意味著產(chǎn)業(yè)政策制定必然是動(dòng)態(tài)演進(jìn)過(guò)程。如今，我國(guó)已由高速發(fā)展階段步入高質(zhì)量發(fā)展階段，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，經(jīng)濟(jì)環(huán)境、發(fā)展目標(biāo)、歷史方位已發(fā)生巨大變化；第三次工業(yè)革命對(duì)產(chǎn)業(yè)更替提升的影響潛能還在進(jìn)一步發(fā)酵，新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)層出不窮，產(chǎn)業(yè)生命周期越來(lái)越短，技術(shù)滲透擴(kuò)散時(shí)空越來(lái)越快；世界經(jīng)濟(jì)格局變化和我國(guó)全面開(kāi)放新格局構(gòu)建，將影響地區(qū)區(qū)位優(yōu)勢(shì)改變和要素流向；因此，產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)是適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展階段的必然要求。

（一）重效率，優(yōu)化制度環(huán)境

之前我國(guó)許多產(chǎn)業(yè)政策重在做大規(guī)模、“扶大限小”，通過(guò)兼并重組實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集中度提高和規(guī)模經(jīng)濟(jì)，逐漸形成具有一定知識(shí)產(chǎn)權(quán)、品牌知名度和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的大型企業(yè)集團(tuán)，但也埋藏了產(chǎn)能過(guò)剩、低效率重組等發(fā)展隱患，例如，“我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題并沒(méi)有根本改變，產(chǎn)能利用率不到70%”[8]。構(gòu)筑公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境成為高質(zhì)量發(fā)展階段行業(yè)政策的關(guān)鍵，尤其在傳統(tǒng)行業(yè)，既不針對(duì)性地扶持大企業(yè)，也不差別對(duì)待國(guó)企與民營(yíng)等各類(lèi)企業(yè)；既不優(yōu)先優(yōu)待給予部分企業(yè)廉價(jià)生產(chǎn)要素，也不設(shè)立高門(mén)檻阻止中小企業(yè)、混合資本等介入；既不干預(yù)商品價(jià)格，也不違背產(chǎn)業(yè)生命周期。而是要加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、完善法律法規(guī)、打擊偷稅漏稅和假冒偽劣、取消不必要審批、準(zhǔn)入與稅費(fèi)、更多采用負(fù)面清單制、構(gòu)建規(guī)范有序的資本市場(chǎng)和合理有效的企業(yè)退出機(jī)制、營(yíng)造產(chǎn)業(yè)生態(tài)等。

（二）重創(chuàng)新，優(yōu)化要素配置

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)在一些關(guān)鍵技術(shù)及領(lǐng)域已居世界前列，例如高鐵、量子通信技術(shù)、航空航天技術(shù)、超材料技術(shù)等；新行業(yè)新業(yè)態(tài)層出不窮，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)逐漸滲透與變革產(chǎn)業(yè)，商業(yè)模式創(chuàng)新越來(lái)越活躍，成長(zhǎng)出阿里巴巴、京東、小米、海爾、華為等國(guó)際知名企業(yè)，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍愈發(fā)濃厚。這其中不乏創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)等政策共同干預(yù)結(jié)果，例如，中國(guó)高鐵的自主創(chuàng)新是基于微觀(guān)主體激勵(lì)結(jié)果的改善、不斷強(qiáng)化的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新導(dǎo)向的選擇機(jī)制共同作用[9]；順應(yīng)新技術(shù)革命發(fā)展，形成具有競(jìng)爭(zhēng)力的商業(yè)模式，例如，京東是產(chǎn)業(yè)鏈模式，而天貓是開(kāi)放平臺(tái)模式。但是，創(chuàng)新作為核心生產(chǎn)要素，我國(guó)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、創(chuàng)新成果滲透力等還是短板。

黨的十九大以后，我國(guó)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，產(chǎn)業(yè)政策需實(shí)現(xiàn)以下轉(zhuǎn)型：一是由“技術(shù)+市場(chǎng)”雙驅(qū)動(dòng)型轉(zhuǎn)向創(chuàng)新主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)政策。也就是說(shuō)，從注重技術(shù)創(chuàng)新與需求激勵(lì)轉(zhuǎn)向支持創(chuàng)新活動(dòng)為主的供給側(cè)發(fā)力。例如，我國(guó)新能源汽車(chē)行業(yè)采用的“技術(shù)+市場(chǎng)”產(chǎn)業(yè)政策促進(jìn)產(chǎn)業(yè)迅速演進(jìn)，研發(fā)水平大幅提升，規(guī)模與銷(xiāo)量快速增長(zhǎng)，但一些關(guān)鍵技術(shù)仍需突破；[10]轉(zhuǎn)向創(chuàng)新主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)政策，不僅關(guān)注技術(shù)研發(fā)與突破、市場(chǎng)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新，同時(shí)也重視商業(yè)模式創(chuàng)新、組織創(chuàng)新、協(xié)同創(chuàng)新等在技術(shù)、市場(chǎng)、配套服務(wù)等鏈條上的平衡與銜接。傳統(tǒng)行業(yè)更需要轉(zhuǎn)向創(chuàng)新主導(dǎo)型的產(chǎn)業(yè)政策，例如，紡織行業(yè)迫切需要?jiǎng)?chuàng)新改造，我國(guó)傳統(tǒng)行業(yè)與國(guó)際同行還具有很大差距，如Zara創(chuàng)始人阿曼西奧·奧特加 （Amancio Ortega）在2018年福布斯富豪榜排名第六，靠賣(mài)衣服榮登富豪榜，其中得益于Zara的商業(yè)模式創(chuàng)新，Zara不走傳統(tǒng)的“專(zhuān)業(yè)設(shè)計(jì)師設(shè)計(jì)—爆款—折扣清倉(cāng)”銷(xiāo)售模式，而是“時(shí)尚收羅團(tuán)隊(duì)+快速信息反饋系統(tǒng)+快速響應(yīng)時(shí)尚”的模式，Zara聘請(qǐng)幾百名設(shè)計(jì)師穿梭于時(shí)尚秀場(chǎng)，將最新的時(shí)裝信息迅速反饋給總部，快速生產(chǎn)投放市場(chǎng)，Zara每年約推出上萬(wàn)款新品。因此，產(chǎn)業(yè)政策中的創(chuàng)新要重視技術(shù)與市場(chǎng)，必須關(guān)注創(chuàng)新活動(dòng)中缺少的每個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過(guò)創(chuàng)新優(yōu)化要素配置效率。

二是由集中式轉(zhuǎn)向“集中+隱藏”式創(chuàng)新政策。近5年來(lái)，圍繞“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略”國(guó)家及地方政府密集出臺(tái)了綜合類(lèi)、產(chǎn)業(yè)類(lèi)和專(zhuān)業(yè)類(lèi)創(chuàng)新政策。綜合類(lèi)例如《國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》（2016年出臺(tái)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于強(qiáng)化實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)一步推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新深入發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā) [2017]37號(hào)）等旨在進(jìn)一步系統(tǒng)性?xún)?yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展動(dòng)力根本性轉(zhuǎn)換。產(chǎn)業(yè)類(lèi)例如《中國(guó)制造2025》等產(chǎn)業(yè)規(guī)劃及政策，一般列出單節(jié)強(qiáng)調(diào)以關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)與成果轉(zhuǎn)化為主的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力提升。專(zhuān)業(yè)類(lèi)主要涉及創(chuàng)新型企業(yè)培育、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)、科技孵化、科技金融等地區(qū)性、有針對(duì)性產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新扶持政策。這三大類(lèi)政策的特點(diǎn)是采用集中的國(guó)家及地區(qū)行政手段支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，目標(biāo)明確，見(jiàn)效顯著，但無(wú)法長(zhǎng)期持續(xù)的集中式創(chuàng)新政策，逐漸轉(zhuǎn)向“集中+隱藏”式，既集中有效資源解決關(guān)鍵問(wèn)題，又隱匿于大眾視野之外，解決深層次長(zhǎng)遠(yuǎn)性問(wèn)題，主要隱藏于大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)、中小型企業(yè)、中介服務(wù)組織在創(chuàng)新過(guò)程中的支持，以及促進(jìn)公共部門(mén)與企業(yè)等主體間形成密切聯(lián)系的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。如隱藏路徑之一是政府部門(mén)作為直接的前沿關(guān)鍵領(lǐng)域的組織者和參與者。例如，美國(guó)建立高級(jí)研究計(jì)劃署，完全由頂級(jí)科學(xué)家和工程師組成，僅有幾個(gè)工作人員和最少量的行政批文，但在經(jīng)費(fèi)方面具有非常高的自主支配權(quán)，目的是為克服具體技術(shù)難關(guān)的大學(xué)、公共部門(mén)和企業(yè)建立科研群體，成為連接不同領(lǐng)域思想、資源和人員的紐帶 （弗雷德·布洛克，2010）。高級(jí)研究計(jì)劃署的信息處理技術(shù)辦公室 （IPTO）資助一些大學(xué)計(jì)算機(jī)系并成功推進(jìn)人機(jī)界面進(jìn)步[11]。隱藏路徑之二是組織小企業(yè)創(chuàng)新研究及技術(shù)轉(zhuǎn)讓。為小企業(yè)設(shè)計(jì)與大學(xué)、政府實(shí)驗(yàn)室的合作方案，幫助那些有創(chuàng)新動(dòng)機(jī)的企業(yè)開(kāi)發(fā)根本性創(chuàng)新產(chǎn)品，提升工藝的生產(chǎn)效率 （Schrank&Whitford，2009）[12]。隱藏路徑之三是創(chuàng)新型教育體系及科學(xué)知識(shí)生產(chǎn)上投入大量資金。擁有一大批知識(shí)與技術(shù)專(zhuān)長(zhǎng)的高層次人才是創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的基礎(chǔ)，科研人員寬松便利的創(chuàng)新環(huán)境是保障，如美國(guó)會(huì)給予科研人員在設(shè)備采購(gòu)、項(xiàng)目資助優(yōu)惠，構(gòu)建思想庫(kù)的“旋轉(zhuǎn)門(mén)”機(jī)制等。總之，政府在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中不僅僅是政策的制定者、市場(chǎng)的“守夜人”，而是創(chuàng)新主體的積極培育者、創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的主動(dòng)組織者。

（三）重公平，識(shí)差距補(bǔ)短板

改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略緊密相連、相輔相成，區(qū)域空間開(kāi)發(fā)格局直接影響產(chǎn)業(yè)布局，“效率優(yōu)先、兼顧公平”的非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)聚集于沿海、經(jīng)濟(jì)區(qū)、改革試驗(yàn)區(qū)或產(chǎn)業(yè)園區(qū)等區(qū)域，而老少邊窮等欠發(fā)達(dá)地區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)成為產(chǎn)業(yè)政策的“處女地”。伴隨著2014年以后區(qū)域空間重塑，逐漸形成以經(jīng)濟(jì)帶為骨架、城市群等區(qū)域中心增長(zhǎng)極為節(jié)點(diǎn)，鄉(xiāng)村振興、特色小鎮(zhèn)等縣域發(fā)展為基礎(chǔ)的協(xié)調(diào)、協(xié)同、全覆蓋的區(qū)域發(fā)展新戰(zhàn)略，產(chǎn)業(yè)政策制定需要堅(jiān)持“效率與公平相統(tǒng)一”，實(shí)現(xiàn)新時(shí)代產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型：脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略下由東中西地區(qū)產(chǎn)業(yè)梯度布局轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅鼐獍l(fā)展、公平發(fā)展；推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)由過(guò)去東部沿海對(duì)外開(kāi)放、率先形成現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系與產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)點(diǎn)，輻射帶動(dòng)中西部產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)槲鞑壳钒l(fā)達(dá)地區(qū)構(gòu)筑向西開(kāi)放新格局，培育特色區(qū)域、優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)新形態(tài)；產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟(jì)地理格局轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅厣鷳B(tài)價(jià)值和區(qū)域獨(dú)特稟賦的新格局；互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等新科技革命帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)空間調(diào)整，為老少邊窮等欠發(fā)達(dá)地區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供彎道超車(chē)的可能。

（四）重綠色，全產(chǎn)業(yè)鏈覆蓋

我國(guó)綠色治理政策從1978至今經(jīng)歷了由“淺綠化”的環(huán)境保護(hù)、“深綠化”的環(huán)境（生態(tài)）治理、“泛綠化”的生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)容與轉(zhuǎn)換[13]，綠色產(chǎn)業(yè)政策關(guān)注領(lǐng)域從生產(chǎn)向全產(chǎn)業(yè)鏈拓展。2016年6月工業(yè)和信息化部關(guān)于印發(fā)《工業(yè)綠色發(fā)展規(guī)劃 （2016-2020年）》，大力發(fā)展綠色制造產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)綠色產(chǎn)品、綠色工廠(chǎng)、綠色園區(qū)和綠色供應(yīng)鏈全面發(fā)展。伴隨著服務(wù)業(yè)在GDP比重逐漸提升，消費(fèi)、流通領(lǐng)域綠色化將成為政策重點(diǎn)之一。一些行業(yè)龍頭企業(yè)已開(kāi)始探索綠色服務(wù)，如京東2016年以來(lái)在包裝耗材、配送流程等方面長(zhǎng)期探索與創(chuàng)新，成立電商行業(yè)首家物流包裝實(shí)驗(yàn)室，推出瘦身膠帶使得京東在2016年減少至少1億元膠帶使用，研發(fā)出可循環(huán)利用、安全環(huán)保的“專(zhuān)利防撕袋”，發(fā)起綠色供應(yīng)鏈聯(lián)合行動(dòng)“青流計(jì)劃”推動(dòng)物流綠色化、環(huán)保化。更需要政府的政策助推，制定覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈的綠色發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)、激勵(lì)與約束并舉的政策體系。

（五）重融合，實(shí)現(xiàn)行業(yè)跨界提升

高度聯(lián)通社會(huì)下行業(yè)邊界弱化，跨界融合成為新業(yè)態(tài)、新形態(tài)的重要路徑。企業(yè)的跨界融合成為持續(xù)提高競(jìng)爭(zhēng)力的有效途徑之一，首先來(lái)看2018年4月最熱門(mén)的新聞之一，海航收購(gòu)北京當(dāng)當(dāng)網(wǎng)100%股權(quán)及當(dāng)當(dāng)科文100%股權(quán)，2010年當(dāng)當(dāng)?shù)亩κr(shí)期賣(mài)書(shū)能夠?qū)崿F(xiàn)100億，上市市價(jià)23億美元，退市5.3億美元。而同行的B2C企業(yè)京東、亞馬遜卻在跨界融合中不斷提升，京東 （百貨）升級(jí)構(gòu)建高效物流體系，亞馬遜 （百貨）在構(gòu)建高效物流體系的基礎(chǔ)上進(jìn)入云計(jì)算和人工智能領(lǐng)域，跨界提升成為B2C企業(yè)生存和進(jìn)步的階梯。

2014年以來(lái)我國(guó)政府部門(mén)陸續(xù)出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)文化創(chuàng)意和設(shè)計(jì)服務(wù)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的若干意見(jiàn)》《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于深化制造業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》《推動(dòng)國(guó)防科技工業(yè)軍民融合深度發(fā)展的意見(jiàn)》《關(guān)于交通運(yùn)輸與旅游融合發(fā)展的若干意見(jiàn)》，產(chǎn)業(yè)間融合成為提高資源配置效率與創(chuàng)新業(yè)態(tài)的有效手段之一。產(chǎn)業(yè)融合的政策趨向是進(jìn)一步放松行業(yè)管制，打破部門(mén)分割、業(yè)務(wù)分割和地域分割對(duì)企業(yè)跨界融合發(fā)展的障礙，鼓勵(lì)行業(yè)企業(yè)多維度、多產(chǎn)業(yè)跨越，降低成本提高效率，實(shí)現(xiàn)范圍經(jīng)濟(jì)。