國家義務與公民權利：我國老年長期照護保障相關問題再探析

王東芳

（山西大學 政治與公共管理學院，太原 030006）

國家義務是公民權利的根本保證，在全面建成小康社會的決勝階段，以國家義務視角看待老年人長期照護一方面表明了長期照護保障是老年人作為公民的基本權利，另一方面也進一步明確了長期照護保障是政府的法定義務，從而推動其更好地為民眾提供服務，以讓全體老年人也能分享到改革發展的成果，能夠真正體會到“老有所養、老有所樂”。

一、相關概念及問題意識

（一）長期護理、長期照護與長期照護保障

“長期照護”也稱“長期護理”，這一概念最初出現在較早步入老齡化的西方社會中，并且在短短幾年時會廣泛認同。

世界衛生組織（WHO）于2000年會議中給“長期護理”進行了一個明確的定義：“為了使那些日常生活自理能力不完全的人日常照料方面的需求得到滿足，改善其現有生活狀況，由專業人員和非專業人員聯合進行日常照料的由正規體系和非正規體系共同構成的活動體系。”桑特勒、紐恩（2005）將長期照護定義為：“在持續的一段時期內給喪失活動能力或從未有過某種程度活動能力的人提供的一系列健康護理，個人照料和社會服務項目。”老年人由于生理及心理等的特殊性，成為長期照護的主要對象。陳衛民、唐鈞等國內學者普遍將其定義為：為生活完全不能自理或部分不能自理的人提供一個相對較長時間的各方面日常照料服務。

在中國受傳統養兒防老觀念的影響，家庭照料一直是最主要的照料模式，長期照護這一提法在我國起步較晚，但長期照護服務卻很早就出現并且發展迅速。例如，在20世紀50年代，民政部門開始對“三無”老人提供社會救助，主要通過提供免費居住場所、機構服務、救濟金以及向個人提供一些社會服務等形式。到2001年，經統計，長期照護機構就有39 338個，所服務的老人數量約為893 000名。

“長期照護保障”這一提法，在我國最早是全國老齡辦副主任王建軍2015年在山東省考察時，總結山東老齡工作的經驗后提出的。2016年5月27日，習近平總書記在主持學習《推動老齡事業全面協調可持續發展》時強調，要“落實支持養老服務業發展的政策措施”，建立相關保險和福利及救助相銜接的長期照護保障制度。

筆者認為，所謂老年長期照護保障是指對那些因為疾病、年老等原因所導致的生活不能自理的老年人提供一種長期的、能夠滿足其生理心理需求的照護服務，其實質是將醫療護理與社會照顧相結合的服務。

（二）國家義務與公民權利的關系

所謂國家義務，是相對于國家權力而言，指的是國家對于公民的義務，即國家為滿足公民權利的需要而應為或不應為的一系列行為的總稱。馬歇爾的社會公民權理論認為：“公民權利是指這樣一種個人和國家的關系，個人被賦予正當的理由向國家要求得到某種能夠保證自己和其他社會成員一樣的地位和待遇，以使他獲得一種自由地與合法地支配某些社會資源以滿足自己需要的能力。而對國家來說，則要承擔起保證個人有充分的自由來進行他作為一個公民所需要進行的正常活動的責任。”

可以說，國家義務的履行是公民權利實現的根本保障。隨著“依法治國”理念的不斷深入人心，中國也逐漸步入一個權利的新時代。與此同時，民眾的權利意識愈來愈強，已經不僅僅只滿足一些基本權利，如生存權的獲得，他們更多的是需要自己的發展權能進一步得到保障。

（三）問題的提出

在老齡化、高齡化、空巢化、少子化及老年普遍貧困化等特殊國情背景下，老年人自我照護保障能力不足，家庭照護保障功能日益弱化，老年社會保障體系尚不完備等，使得我國老齡風險突顯，養老保障形勢異常嚴峻，對老年長期照護保障提出了很高的要求。因此，無論從國家義務還是公民權利的角度，探索中國特色的老年長期照護保障發展之路在當下顯得尤為必要與迫切。

二、我國老年長期照護保障的現實分析

（一）老年長期照護保障的需求分析

老年期是人生普遍都要經歷的一個特殊時期，相對于其他階段具有特殊性，老年人由于生理心理等方面的變化，面臨的風險增加，需求較其他年齡段的人群有很大不同，大致分為以下幾種。

1.貧困風險與經濟需求。進入老年期之后，老年人由于勞動能力的下降或消失，經濟收入減少，一些老年人沒有任何退休金作保障，加上身體健康等問題日漸顯現，看病吃藥的支出相應增加，老年人需物質保障才能維持以往的基本生活狀態，才能較好地保持獨立生活。

2.疾病風險與健康需求。生老病死是生命體不可抗拒的自然規律。隨著年齡的增長，老年人群體抵御各類疾病發生風險的能力迅速降低，使老年人患各種疾病的概率比其他群體高。可以說，大部分“老年性疾病”已成為老年期的健康“常態”，保持或者恢復身心健康成了老年群體最重要的需求。

3.失能風險與護理需求。隨著年齡的增加，老年群體身體機能衰退、慢性疾病困擾，罹患失能的風加。失能老年人對長期照護保障最直接的要求就是包含社會生活服務的護理需求。護理需求，即日常生活照料需求，主要包括買菜、做飯、定期洗衣、收拾衛生等，一些重度失能老年人還需要有人幫忙完成吃飯、吃藥等生活中的瑣事。

4.孤獨風險與精神需求。老年人在年老體衰之后，有些身體行動不便，沒有如步入老年階段前那樣具有足夠的精力去參加社會活動，有些則因為退休之后社會接觸的減少，從工作角色向休閑角色轉換，而漸漸脫離社會，造成一定的社會隔離。此外，隨著女性就業率的不斷提高，傳統的家庭照護資源正逐漸缺失，越來越多的老年人正生活在孤獨中。

（二）老年長期照護保障供給現狀

1.老年長期照護保障體系不健全。當前，我國照護保障體系尚不健全。第一，從政策引導和資金保障來看，雖然近些年中央對老年長期照護保障的政策文件頻頻出臺，但地方政府關于老年人長期照護的具體制度安排仍處于缺失狀態。第二，通過借鑒國際做法，發現目前我國缺乏有效的長期照護保險體系支持，尚未建立健全長期照護保險制度和護理制度。第三，我國目前對長期照護保障的服務內容和質量也沒有制度規定，服務缺乏標準化。

2.老年照護保障方式單一，以家庭照護為主導。目前我國仍以家庭照護為主導，其次是政府投入，其他民間資源沒有充分調動，社區照護非常薄弱，沒有具體的政策措施，現有的社區資源利用不足；機構養老，數量雖然很龐大，但受經濟條件、地理位置、照護保障服務等因素影響，養老機構不具有普適性，適合大多數老年人入住的養老機構太少。

3.老年照護保障不平衡、不充分。十九大報告中指出，我國當前的社會矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。所謂老年照護保障不平衡，是指老年照護保障服務供需不平衡、區域不平衡、城鄉不平衡等；不充分是指老年照護保障服務資源不足，現有資源沒有得到充分利用。

三、醫養結合：老年長期照護保障的本質

老年長期照護保障實質上是醫療衛生與養老相結合的老齡服務，即“醫養結合”。十九大報告中明確指出：“推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展。”

“醫養結合”顧名思義是指醫療資源與養老資源相結合，實現社會資源利用的最大化。醫養結合很大程度上是中國特色，國際上鮮有這種提法，目前在推進的道路上，存在許多困難與障礙。當前我國仍處于社會主義初級階段，受經濟發展水平所限，老年照護保障行業發展不足，老年人無論是入住養老機構，還是居家抑或依托社區進行照護，均難以獲得方便有效的醫療服務，“醫養結合”難題的核心和實質在于國內門診機構的羸弱，在全面深化改革的大政方針指引下，我國的醫療體制改革步伐也正在加快，這會在一定程度上推動我國老年長期照護保障的進一步發展。

四、我國老年長期照護保障的路徑探求

（一）堅持政府主導，發揮其他主體作用

國家義務的履行是公民權利得以實現的根本保證，保障和改善民生是服務型政府的基本職責，老年長期照護保障作為民生領域的一個重要項目，要求我們必須從經濟社會發展的全局出發，充分發揮政府、企業、社會組織和家庭等主體的積極作用，實現多元共治。我國政府應該明析職責，充分發揮其在老年長期照護保障中的主導作用，這并非要求政府凡事親力親為，什么都去管，而是要營造良好的老年照護保障健康發展的環境。

老年照護保障是一項長期的事業，需要政府在充分把握未來發展趨勢的基礎上，制定長遠的發展規劃，統籌協調各項政策，形成合力，優化資源配置，提高服務水平和效率。同時，我們也清楚地認識到老年長期照護是一項耗時、耗力、耗錢的巨大工程，僅靠政府有限的力量是遠遠不夠的，所以需要政府為社會組織、企業以及家庭的參與創造良好環境，開辟一條通暢大道，讓大家共同參與到這項偉大的事業中，聚眾人之力，讓老年長期照護保障最終達到“善治”的效果。

（二）堅持外部供給與內部需求協調發展

在中國目前的發展階段和宏觀形勢下，民眾對老年長期照護保障的呼聲很高，必須通過充分有效的照護保障供給才能最終滿足老年群體的內部需求，解決醫療和養老領域長時間存在的“難”和“貴”等社會問題。

堅持外部供給與內部需求協調發展，要求我們將老年長期照護保障的宗旨和目標從傳統的維持老年人基本生存轉為現代的維護老年人尊嚴并提升老人生活質量。在老年照護中要時刻記住，以老年人的切身需求為導向，在盡可能地給老人以自主的前提下，為老年人提供更為標準化與專業化的照護保障，使老人真切地感受到體面的、有尊嚴的“老有所養”。

（三）堅持可持續與老年照護保障服務均等化

古話說：“不患寡，而患不均。”老年長期照護保障屬于基本公共服務范疇，如其他公共服務一般，我國的老年照護保障存在明顯的不均等現象，例如城市多于農村，東部多于中西部等，這將嚴重影響全面小康社會的建成。

為此，我們要進一步完善老年社會保障服務體系，推進老年長期照護保障均等化與可持續的發展。政府要為所有老年人提供基本的、與經濟社會發展水平相適應的、能夠體現公平正義原則的大致均等的老年照護保障服務和產品，實現老年人生存和發展最基本的機會均等，讓全體社會成員共同享受改革開放和社會發展的成果。