我國就業救助制度的困境及路徑優化

陳亞瓊

（山西大學 政治與公共管理學院，太原 030006）

目前，我國經濟發展步入新常態，但仍存在大量無法就業或無法平等享受就業權的弱勢群體。作為社會救助的重要組成部分，就業救助開始進入政府及學界的視野。但是目前，我國就業救助系統的制度觀念十分薄弱，與之配套的法律、法規等仍不完善。筆者對就業救助進行制度研究，力圖促進我國的就業救助系統沿著制度化、規范化的方向運行，實現公平發展的追求。

一、就業救助制度理念變革

就業救助是一項可以從根本上解決就業問題的措施，因而就業救助制度作為當代社會不可或缺的制度之一，其理念變革對于社會政策的創新和社會充分就業目標的實現具有重要意義。

（一）就業救助的理念

任何國家和政府，任何制度都不能剝奪公民得益于發展的權利。發展要求所有的制度設計都應該努力實現這樣一個目標，即盡可能促進社會生活的進步及可持續。而就業救助則是一項旨在公平合理分配就業資源，維護社會和諧，促進社會穩定發展的活動，其完全符合發展的理念。

從社會救助理論的角度出發，我國就業救助的理念變革主要包含以下幾方面：一是就業救助的主體。毋庸置疑，政府是就業救助的主要責任承擔者，在就業救助立法、救助資金的提供及相關事務的管理等方面負擔主要責任。但與此同時，也應當重視公益組織、慈善組織等第三方非營利組織的力量。要改變過于強調政府主體責任的觀念，調動非營利組織在就業救助活動中的積極性，發揮對于擴大救助范圍，提高救助力度等方面的積極作用。二是就業救助的對象。就業救助不是社會慈善活動，它的對象是需要經過一定的篩選并符合一定的救助條件的人。因此，只有確定救助對象的范圍，政府才能制定出最科學合理的就業救助政策，使真正需要救助的個體實現就業，使有限的就業資源得以最充分地利用。如此看來，制定一個相對客觀的標準對于確定就業救助對象的范圍是至關重要的。三是就業救助的方式。當前普遍實行的救助方式是提供就業機會，工作介紹或救助金，在引入“發展型社會政策”理念后，就業救助的方式上，要求同時關注物質救助和能力提升。四是就業救助的目標。要使救助對象維持最基本的生活狀況的前提下，實現助人自助及社會融合。因此，若想實現此目標，救助方式也應當隨之進行相應改革，救助方式由單一救助向多方位救助轉變。

（二）就業救助的實質

就業救助制度化實質上是為了切實維護公民就業權，幫助失業者實現就業，這種救助理論上具有無償性。就業權利作為法定權利，只有當它轉變為現實權利，即融入公民生活時才具有實際意義。所以，我國公民就業權的實現，不僅需要法律法規的確認，還需要國家在制度以及就業資源方面提供保障。而就業救助作為最后一道安全網，可以避免就業權成為空中樓閣。

在我國，就業權是公民的權利和義務，并且公民平等享有就業權。從理論上來講，因自身條件缺失而不能平等地享受就業機會的人都擁有享受就業救助的權利，為他們提供物質和資金保障以及適合他們的工作崗位，從而維持其最基本的生活，切實保障其就業權的實現。對就業救助進行制度化規范，保障公民就業權是可持續發展理念的核心要求。站在“人力資本”的角度，就業以及技能培訓等投資是提升人力資本最基本的途徑之一。就業救助不僅僅只是支出，而是一種戰略性投資，其投入一方面幫助公民實現就業，創造物質財富從而擺脫貧困，促進社會進步，另一方面幫助提高公民的個人能力，提高其勞動市場競爭力，使其更適應社會發展的需要。

二、就業救助的制度困境

整體而言，我國目前的就業救助已經為維護和實現公民就業提供了一定的制度基礎。但在具體實踐中，現有制度尚存在不足之處，就業救助制度化建設路途上仍然面臨著諸多困難，仍待破除。

（一）就業救助的制度現狀

20世紀50年代政府頒布了《救濟失業工人暫行辦法》，其目的是對建國初期出現的大量失業人口進行安置，這也標志著我國就業救助制度的產生。但由于當時處于百廢待興的時期，根據生產自救的政策方針，其救助對象主要包括失業工人以及殘疾人，范圍有限。

改革開放初期，我國為促進就業頒布若干法律法規以及相關優惠政策，促使我國的就業救助工作取得了較大的進步與發展。如，我國于1986年為配合勞動制度改革而正式建立的失業保險制度，1995年政府頒布的《就業登記規定》《職業介紹規定》，進一步推進了我國就業救助的工作進程。在這一階段，救助主體向多元化轉變，就業資源得以豐富，就業渠道得以拓寬。但就業救助的方式仍停留在提供就業崗位的層面上，較少涉及到失業群體勞動技能的提升方面。

2007年，《就業促進法》的正式頒布，標志著我國的就業政策被上升為法律層次，就業救助工作由此步入了長效化、法制化的進程。2008年，《關于做好促進就業工作的通知》的頒布，將全部就業困難人員納入就業救助的救助范圍中。2014年，《社會救助暫行辦法》的頒布，首次以法規的形式將救助責任確立為全社會的責任，由此將救助的大門向全社會敞開，這對于我國就業救助改革具有歷史性的進步意義。

（二）就業救助的制度困境

我國就業救助制度正處于全面探索的階段，因而在制度設計、制度銜接、制度實施等方面尚存在諸多問題。

1.就業救助制度設計忽視救助對象的差異性。失業是致貧的根本因素，而現行的就業救助制度設計中只關注了救助對象的普遍性，忽視了失業主體的差異性。如《社會救助暫行辦法》中規定的為處于失業狀態的人員提供職業介紹，此項規定中并未考慮到救助對象與工作崗位的適配性，一方面達不到精準救助的效果，另一方面還可能會造成就業資源得不到最大化的利用。

2.就業救助制度與低保制度銜接不暢。低保制度是一項維護困難人員基本生存發展的制度。但在具體實踐中，一部分符合就業救助條件并且可以獲得職業介紹、技能培訓的困難群體，當得知一經就業，就不能再享受低保政策，并且就業所得報酬與低保的補助金相差無幾時，即使擁有了勞動能力，也因為享受低保而逃避勞動能力鑒定與失業登記，也謊稱其喪失勞動能力。加之我國目前并沒有設置一個專門用于勞動能力鑒定的服務機構，在醫院的鑒定成本過高，因此一部分困難人員寧愿做“懶漢”，也不愿參加工作，導致“養懶漢”現象盛行。

3.就業救助制度實施的有效性差。我國目前的就業救助制度尚未形成統一的制度體系，自2014年2月27日頒布《社會救助暫行辦法》之后，僅有幾個規章及規范性文件對就業救助制度做出了相應規定。相對于法律而言，行政規章缺乏其權威性，對于違反政策的現象，也難以對其進行懲處。現有就業救助制度中的部分規定較為籠統，不夠細化，可操作性差，難以保證其政策可以不折不扣地落實到基層。如《就業促進法》第15條規定：“縣級以上人民政府應當根據就業狀況和就業工作目標，在財政預算中安排適當的資金用于促進就業工作。”上述規定中的“適當的資金”就屬于一個較為模糊的概念，到底多少資金才視為是“適當的”無從而知。如果救助對象就業壓力并未得到較大程度上的緩解，這也就意味著該制度未能細化、落實，不僅制度設計本身失去了意義，而且會造成社會不穩定的現象。

三、就業救助制度路徑優化

新中國成立以來，我國就業模式逐步由計劃為導向轉為以市場為導向，就業救助制度也取得了前所未有的進步與完善。隨著社會結構的復雜多元化，就業救助制度暴露出新的問題有待解決。本文認為，可以從以下幾方面進行路徑優化。

第一，提高就業救助制度設計的針對性、實用性。在就業救助制度的設計過程中，要緊密結合勞動者的實際就業需求和能力水平，來制定和安排相應的就業培訓內容和項目。針對不同原因導致的失業，相關部門可以提供不同的就業渠道和就業信息，如對于因照顧家庭沒有固定工作時間的救助對象提供靈活就業的崗位和信息。此外，還應當對救助對象的就業過程及救助效果實行實時監控，根據實際效果和救助對象的反饋意見做出調整。通過動態的監測，以此實現供需的有效結合，有效利用就業資源。

第二，靈活運用社會救助配套制度，減少低保對象的福利依賴。為解決由于低保制度所引起的福利依賴現象，可以將享受低保的困難人員的福利由職業介紹擴展到其他救助，即低保對象可同時申請教育救助、醫療救助、住房救助等。在教育、醫療以及住房等方面給予低保對象一定的補貼，并在其他方面如水費、電費、衛生費等日常生活方面給予其一定的優惠政策，由此降低了低保對象的生活開支，使他們沒有后顧之憂。這樣可以促使一部分低保對象因參加工作提高收入而退出低保，并且增強貧困群體的抗風險能力。

第三，增強我國就業救助制度的強制性，提高制度實施的有效性。我國就業救助制度實施有效性不高的關鍵因素是可操作性較弱，缺乏強制力。目前，有許多地區未開始就業救助制度的建設，這是我國地區差異大導致的。而“幫助窮人的辦法不僅取決于可用資源的多少，也取決于政治意志是否愿意運用資源來緩解貧困問題”，因此，在就業救助制度的建設過程中，應當做到因地制宜，容許經濟條件落后的地區放慢建設速度，但絕不容許以財政吃緊為借口逃避制度建設。在全國普遍實施就業救助制度的基礎上，加大制度的執行力。

我國已步入了經濟發展的新常態，同時也是深化就業救助制度改革的關鍵階段。需要制度的制定機關適應時代發展，考慮救助對象的特殊性，使就業資源得到最有效的利用；力求與其他救助制度無縫銜接，強化制度的可操作性，提高執行力。只有公平科學的制度設計，加 之強有力的實施，才能做好、做強，實現就業救助的發展目標。