巴塞爾Ⅲ資本監管的全球實踐

文/朱元倩 編輯/孫艷芳

由于巴塞爾協議Ⅲ的制定工作始終在進行中，以及規則制定過程中各國監管當局的博弈等因素，2016年以來，全球銀行業實施巴塞爾協議Ⅲ的進程明顯放緩。

2017年12月，巴塞爾銀行監管委員會（以下簡稱“巴塞爾委員會”）發布了《巴塞爾協議Ⅲ：后危機改革的最終方案》（以下簡稱《最終方案》），標志著從國際金融危機爆發至今，經過了近10年的討論，巴塞爾協議的修訂基本告一段落。下一步，巴塞爾委員會的工作重點將由國際規則的制定轉移到各國規則的制定和實施上來。

巴塞爾協議的實施安排

巴塞爾委員會制定的巴塞爾協議，一直被奉為全球銀行監管的國際標準。從1988年的巴塞爾協議I和2006年的巴塞爾協議Ⅱ，至2013年至今一直在進行的巴塞爾協議Ⅲ的相關規則的陸續發布，巴塞爾協議已經成為一套伴隨全球銀行經營環境和業務發展變化而不斷更新完善的監管體系。金融危機爆發后，在二十國集團（G20）主導的新國際金融治理模式下，巴塞爾委員會將成員擴大到27個國家/地區，基本覆蓋了全球主要國家和地區。在G20領導人定期召開的峰會上，巴塞爾委員會會定期就巴塞爾協議的更新制定和實施情況進行匯報，并根據各成員國（或地區）領導人達成的共識，督促各國/地區的實施。

巴塞爾協議的實施狀況包含按時、按質兩個層面：按時的層面是指巴塞爾協議實施的進展情況，即指各國是否根據巴塞爾協議要求的過渡期安排和實施時間，有序推動了各國規則草案的擬定、征求意見后的正式發布、以及規則在本國的實施。該層面實施的情況不僅與各國監管當局的工作安排相關，還與各國立法程序相關。按質的層面是指在實施過程中，各國規則與巴塞爾協議的一致性。這些一致性既包括各國規則是否覆蓋了巴塞爾協議的所有規則，也包括各國規則是否與巴塞爾協議存在實質性的差異。

巴塞爾Ⅲ資本監管的實施進展

從2011年10月以來，巴塞爾委員會每半年會公布一輪各成員國/地區巴塞爾協議Ⅲ的實施進展情況。近期，巴塞爾委員會發布了截至2018年3月底，27個成員國/地區實施巴塞爾協議Ⅲ的最新進展情況。本文將聚焦于巴塞爾協議Ⅲ資本監管的全球實施進展。根據2010年12月發布的《第三版巴塞爾協議：更具穩健型的銀行和銀行體系的全球監管框架》對資本監管的要求，各國應于2013年開始實施該規則。目前各成員國/地區已在實施，但同時，對巴塞爾協議Ⅲ的更新和修訂也一直在進行，各類規則仍在不斷完善中。

對于目前尚未要求實施的規則，各國提前實施的意愿并不強烈。一是2017年12月發布、2022年實施的《最終方案》，其內容主要包括：修訂的信用風險標準法、修訂的信用風險內部評級法、修訂的信用估值調整框架、修訂的市場風險最低資本要求（實施時間從2019年推遲至2022年）、修訂的操作風險框架、資本底線要求（從2022年開始部分實施，2027年開始全部實施）。由于這些規則正式發布時間較短，除歐盟成員國（比利時、法國、德國、意大利、盧森堡、荷蘭、西班牙、瑞典、英國）和沙特阿拉伯已發布市場風險最低資本要求的相關規則外，目前27個成員國/地區均未發布任何草案。二是2016年10月正式發布、定于2019年實施的旨在規范銀行持有滿足TLAC標準工具時的資本測算的《持有總損失吸收能力（TLAC）的規則》，目前在全球實施的進展差異較大：進展最快的是瑞士，其不允許本國的全球系統重要性銀行和國內系統重要性銀行持有滿足TLAC標準的工具，但對非系統重要性銀行的相關要求并未建立；其他發布規則的還有沙特阿拉伯、加拿大和歐盟成員國，而其余成員國/地區則均未建立相關規則。

應于2018年1月1日開始實施的規則僅包括2014年12月發布、2016年又更新的《新版資產證券化框架》。然而截至目前，僅有澳大利亞、新加坡等7個國家（或地區）已按時實施，歐盟成員國、瑞士、俄羅斯和印度尼西亞已發布相關規則，而美國、加拿大等8個國家/地區則均尚未發布草案。

應于2017年1月1日開始實施的規則，各國實施進展的差別較大，部分實施進展緩慢的國家推動力度也較弱：一是2014年3月發布的、作為一種取代現期風險暴露法等用于度量交易對手信用風險方法，《交易對手信用風險暴露計量標準法》，只在瑞士、新加坡等6個國家開始了實施，歐盟成員國等15個國家/地區僅發布了規則，而加拿大、巴西等國連草案都未發布。二是對2014年4月發布的《中央交易對手風險敞口資本要求》，包括瑞士、澳大利亞、歐盟成員國等20個國家/地區已正式實施或發布草案，美國、加拿大等國則尚未發布相關草案。三是2013年12月發布的《基金股權投資的資本處理方法》，雖然已發布了時間較長，但實施的差異性仍較大，其中瑞士、加拿大等11個成員國/地區已經開始實施，而美國、日本等6個成員國/地區尚未發布草案。

對應于2016年開始實施的規則，各國正在積極完善和推進中，但部分國家進展緩慢：一是2019年1月1日全面實施的逆周期資本緩沖，所有成員國/地區均已正式公布實施該規則，二是2013年9月發布、2015年3月修訂的《非中央清算衍生產品的保證金要求》，在美國、歐盟成員國等21個成員國/地區，已正式實施或發布草案，但仍有墨西哥、俄羅斯等6國尚未發布草案。

2016年以來，全球銀行業實施巴塞爾協議Ⅲ的進程明顯放緩。從客觀因素來看，主要包括以下幾點原因：第一，巴塞爾協議Ⅲ的修訂工作始終在進行中，如《最終方案》直到近期才正式發布，《資產證券化資本計量規則》分別于2014年和2016年陸續進行了更新，而市場風險的相關規則更是分別于2009年、2013年、2014年和2016年四次發布更新。這無疑增加了國際規則本身的不確定性，為各國監管當局參照巴塞爾協議Ⅲ制定本國規則帶來了困難。第二，國際監管規則制定過程的實質也是各國監管當局的博弈，其既要滿足提高全球銀行業穩定性的宗旨，又要公平考慮各國銀行業在法律環境、會計制度、業務范圍等方面的差異，這就導致國際規則較為復雜，而監管當局和業界需要時間理解、消化，并匹配本國的實際情況，將這些規則落實到風險管理等IT系統中。從主觀動力來看，近年來各國對巴塞爾協議Ⅲ的認可程度也出現了較大的分歧，這不僅是由于各國政權更迭中執政理念的不同所導致的，也與各國銀行業及金融業的發展情況密切相關。例如，新加坡等國家對巴塞爾協議Ⅲ十分推崇，幾乎照單全收；墨西哥、印度尼西亞等國家出于保護本國銀行業的目的，則推遲了巴塞爾協議Ⅲ的實施時間，甚至把一些本國業務涉及較少的相關規則無限期延后；南非、歐盟等國家或地區，基本是觀望態度，雖然發布了相關規則的草案，但卻遲遲沒有實施，或者在時間安排上參考其他國家的實施進程，導致實施進展相對較慢。

巴塞爾Ⅲ資本監管實施的一致性

2013年至2016年，巴塞爾委員會先后對27個成員國/地區實施了資本監管的一致性狀況評估。評估的結果顯示，歐盟“大體不合格”，即歐盟及其成員國的資本監管框架的關鍵標準不達標，監管差異對金融穩定或國際公平競爭環境造成的影響較大；美國、韓國和印度尼西亞“大體符合”，即這些國家/地區的資本監管框架基本能滿足巴塞爾協議的要求，僅有少數項目不達標，其差異對金融穩定或國際公平競爭環境造成的影響有限。除此之外的其他國家或地區的評估結果均為“符合”，即這些國家/地區的資本監管框架能滿足巴塞爾協議的所有最低標準，不存在可能導致審慎監管的關注或給國際活躍銀行帶來競爭優勢的重大差異。

美國的巴塞爾協議Ⅲ規則是由美國貨幣監理署、美聯儲以及聯邦存款保險公司于2013年7月2日聯合發布的，并于2014年起實施。其資本新規由《監管資本規則：監管資本、巴塞爾協議Ⅲ的實施、最低資本監管比率、資本充足以及過渡條款》《監管資本規則：風險加權資本計算的標準法、市場紀律以及信息披露要求》和《監管資本規則：風險資本計量的高級法和市場風險資本規則》三份監管規定組成。其中：前兩個文件適用于除小型銀行控股公司以外的所有銀行業金融機構；而后一個文件僅適用于國際活躍銀行或適用于市場風險準則的銀行，其中有關市場風險資本規則的規定，則限定在交易賬戶資產超過10億美元或占比10%以上的銀行。根據巴塞爾委員會2014年的評估結果，美國資本監管框架中的資產證券化監管框架的市場風險標準法與巴塞爾協議“大體不相符”——根據美國監管要求計算的資產證券化風險加權資產明顯低于巴塞爾標準。其主要原因是由于美國監管當局不允許使用外部評級法，而是使用了另一種方法代替當時巴塞爾協議Ⅲ適用的資產證券化評級法。目前，《最終方案》的資產證券化要求已經更新，且已充分考慮了不允許使用外部評級的情況，但美國尚未發布新的草案。在市場風險標準法方面，美國監管當局將交易賬戶中資產證券化的過渡性規則作為長期規則，對部分核心銀行的資本充足率造成了較大影響。美國當局也同意盡快按照《最終方案》市場風險監管框架的變化對本國規則進行修訂，但目前尚未發布相關草案。近年來，美國實施巴塞爾協議的情況也有了新的變化。根據美國總統特朗普的行政命令，財政部于2017年6月發布了《創造經濟機遇的金融體系——銀行和信用社》的報告，建議重新審定美國全球系統重要性銀行的資本和流動性標準，包括對系統重要性銀行的附加要求等；對于資產規模小于100億美元的社區銀行，簡化其資本監管要求，如豁免其實施巴塞爾協議Ⅲ；同時，還將評估實施《最終方案》的信用風險標準法對信用中介和系統性風險帶來的影響。因此在未來實施巴塞爾協議Ⅲ的過程中，不排除美國監管當局會出現搖擺或觀望的情形。

歐盟的成員國中有9個國家是巴塞爾委員會的成員國，其中有7個國家是創辦巴塞爾委員會的成員國。但由于歐盟各成員國對歐盟巴塞爾協議Ⅲ規則的制定和自由裁量權如何把握的分歧較大，在歐債危機對銀行業的沖擊尚未完全消除的背景下，當前歐盟在巴塞爾協議Ⅲ的實施上較為猶豫，規則的制定也欠審慎。歐盟的巴塞爾協議是由歐盟理事會起草的于2012年5月征求意見、2013年6月正式出臺的《對信用機構和投資公司的審慎性要求的提案》（CRR）和《有關信用機構行為準入以及對信用機構和投資公司的審慎性監管的指引》（CRDIV）。根據巴塞爾委員會的評估，歐盟資本監管規則的資本定義、信用風險標準法、資產證券化框架和市場風險標準法“大體符合”巴塞爾協議Ⅲ的相關要求，信用風險內評法“大體不符合”巴塞爾協議Ⅲ的相關要求，交易對手信用風險“不符合”巴塞爾協議Ⅲ的相關要求。

巴塞爾Ⅲ的實施效果

巴塞爾委員每半年會對各成員國/地區實施巴塞爾協議Ⅲ的指標達標情況進行更新和評估。2018年3月，巴塞爾委員會發布了2017年6月末全球銀行業的達標情況，樣本銀行為全球193家銀行。樣本銀行中有106家為一組銀行，即一級資本在30億歐元以上的國際活躍銀行；87家為二組銀行，即除一組銀行以外的其他銀行。在不考慮過渡期安排的情況下，根據截至2015年末巴塞爾協議Ⅲ的指標定義，2017年6月末，一組銀行的核心一級資本充足率為12.5%，其中全球系統重要性銀行的核心一級資本充足率為12.4%；二組銀行的核心一級資本充足率為14.7%。在參加測算的銀行中，所有銀行均達到了核心一級資本充足率的要求；對一級資本的要求，一組銀行均已達到，而二組銀行則尚需補充總共1億歐元才能滿足要求。按照2022年起正式實施的TLAC標準來衡量，25家全球系統重要性銀行中，有10家存在TLAC缺口，共計1090億歐元。所以，考慮到《最終方案》中資本底線等條款的影響，未來全球銀行業仍面臨補充資本的較大壓力。

從風險類別來看，呈現出信用風險資本減少、操作風險資本計提增加的趨勢。具體而言，一組銀行中信用風險資本計提占比為63.5%，相較2011年6月首次評估時的74.6%有大幅下降。其中公司敞口的信用風險資本占36.6%，資產證券化敞口的信用風險資本占1.8%。與之形成對照的是，受到后危機時代操作風險事件頻發的影響，操作風險最低資本計提占比為16.1%，則較2011年6月首次評估時的7.8%大幅上升。雖然根據定量測算的結果，最終方案對銀行業資本充足水平總體影響不大，但是由于各類風險計量方法的改進、內部評級法的約束、資本底線的安排等，仍將不可避免地會對部分銀行產生明顯的資本補充壓力和一系列相應的挑戰。