必須把防范和化解地方政府債務風險工作擺在重要位置

中央經濟工作會議明確提出要堅決打好防范化解重大風險攻堅戰。地方政府債務風險是防范化解重大風險的重要內容。近年來，地方政府債務問題已逐步演變成嚴重威脅地方經濟安全運行的“灰犀牛”。如何妥善管控，有效阻斷地方政府債務風險轉化為區域性金融風險，事關能否牢牢守住不發生系統性風險底線的問題，更關系到決勝全面建成小康社會目標任務能否實現。這就需要我們進一步察實情、出實招，主動作為，把防風險擺在重要位置。

一、當前地方政府債務存在的主要風險

當前，地方政府債務風險總體可控，但是，地方政府債務分布不均衡，部分市縣杠桿率過高，個別基層地方政府繼續通過融資平臺公司、PPP、政府投資基金、政府購買服務等方式違法違規融資舉債，風險不容忽視。主要存在以下風險：

(一)認識不足。盡管黨中央、國務院三令五申嚴禁地方政府違法違規融資舉債，再三強調“誰家的孩子誰抱走”，但是，部分地方政府和金融機構還是未將認識統一到黨中央、國務院的決策部署上來，心存幻想。個別市縣黨政領導干部沒有認真貫徹新發展理念，仍然在過度舉債謀“政績”，超出財力可能鋪攤子，無序舉債搞建設。金融機構普遍認為融資平臺公司是政府的，即便有逾期，政府這個大股東也不會賴賬，評估政府背景項目時放松風險管控要求，置各項規定于不顧，繼續要求將人大決議、政府文件作為融資貸款的前提條件。認識不足導致個別地方政府和金融機構對償債能力盲目樂觀，對潛在風險麻木不仁，對風險事件應對遲緩。

(二)底數不清。隱性債務規模急劇膨脹，但具體情況卻是本“糊涂賬”。湖南省融資平臺公司等債務余額從2014年末到2017年初，兩年多翻了一番。但是，地方政府和財政部門對隱性債務規模、來源、利率、期限等情況卻不盡掌握。歷次融資平臺公司等債務統計中，少報、漏報成為常態，個別市縣存在瞞報融資平臺公司債務，還有少數融資平臺公司對自己有多少債務也不掌握。隱性債務底數不清，導致無法準確評價和客觀反映債務風險水平，個別市縣政府認為只要保持高速發展，風險自可迎刃而解，繼續不斷“加杠桿”。

(三)管控不嚴。盡管中央政府不斷加大從嚴從緊管控地方政府債務的力度，但有的市縣政府和財政部門卻未擔當起應盡的主體責任，政策執行走偏。財政部財預﹝2017﹞50號和87號文之后，該整改的不整改，或者以文件對文件進行形式整改，個別市縣甚至連搞形式的整改都沒有。同時，對違法違規融資行為放任縱容，“民不告、官不究”，坐視隱性債務規模膨脹，不主動對本地區違法違規融資舉債行為核查追責，有的對追究責任人責任，特別是追究領導責任持保留態度。

(四)應急準備不充分。目前使用的年度風險預警模型，預警周期長，預警結果滯后；對債務規模用平均償債年數進行平滑，隱性地方政府債務按10%計算償還責任，人為降低了地方政府債務率，預警結果偏樂觀，例如某縣按照目前使用的模型測算的綜合債務率僅為71.6%，而該縣實際債務率達到了285%。預警結果過于樂觀直接導致市縣政府未按要求建立起地方政府債務風險應急處置機制，對債務償還缺少規劃，短期流動性風險事件高發，為還舊債不得不違規舉借新債。

(五)金融風險與債務風險相互交織。部分市縣政府通過出具承諾函、簽訂政府購買協議、“名股實債”等方式違法違規融資舉債，打破了財政風險與金融風險的“防火墻”，使地方政府債務風險與金融風險相互交織，放大了融資平臺公司的違約風險，出現任何一筆貸款逾期，就可能對地方政府信用產生巨大沖擊，引發銀行收貸潮，從而形成區域性系統風險。

二、當前地方政府債務風險向區域性金融風險轉化的傳導路徑方式

(一)借新債還舊債。這是地方政府債務風險的根本傳導機制。經初步測算，目前，個別市縣融資平臺公司本息借新還舊率達到了80%。有部分地方政府官員認為，地方政府債務“太多而不能倒”和商業銀行“太大而不能倒”，一旦地方政府債務出現問題，為維護宏觀經濟和金融穩定，中央政府必然會采取兜底措施。在這種虛幻的假設下，金融機構等債權人明知地方政府在玩借新還舊的把戲，也不會去拆穿。因為不拆穿，地方政府可以通過不斷借債來彌補債務還本付息支出，金融部門可以通過令人眼花繚亂的衍生產品擊鼓傳花似的將風險不斷轉嫁出去。但是這種平衡非常脆弱，受宏觀政策影響大，一旦政策收緊，金融機構無額度可用，借新還舊的鏈條就會被打破，隨即引發違約潮。

(二)舉債“棘輪效應”。地方政府舉債的行為動機很多，寬松宏觀政策刺激和地方發展路徑依賴是驅動地方政府債務規模不斷增長的重要原因。分析我國地方政府債務的擴張軌跡，不難發現每輪寬松政策都伴隨著政府債務規模的膨脹，最近這一輪地方政府隱性債務規模擴張與穩增長關系更為密切。發展路徑依賴會形成“棘輪效應”，導致地方政府只知道大拆大建，舉債上新項目、鋪新攤子。寬松的宏觀政策疊加發展路徑依賴，會放大這種“棘輪效應”，刺激地方政府的舉債欲望，瘋狂舉借債務、囤積資金。地方政府的借貸循環鏈條逐漸變長，影響面也在拓寬，從“表內”轉向“表外”，并逐步游離于監管之外，形成風險。

(三)社會融資鏈條相互依存。一定時空范圍之內，資產和資金是有限的，資產與資金流向哪一部門，必然會減少向其他部門的流入。政府融資活動的擴張以及地方政府融資需求的增長，必然導致流入企業部門的資金減少，加劇企業融資難。同時，政府融入資金增加，勢必加深政府對社會經濟的介入程度，對民營資本形成擠出效應，并且會通過供應鏈將風險直接傳遞給下游的供應商，如建安、房地產企業等。政府借款還會增加，從而引發社會融資成本上升，放大整個系統的風險。

三、建議

(一)高度重視地方政府債務風險問題。地方政府和金融機構應主動作為、敢于擔當，將思想和行動統一到黨中央、國務院的部署上來。市縣政府應認真落實新的發展理念，積極轉變政績觀和發展觀，及時制止和糾正違法違規融資舉債行為，堅決避免過度超前、不計成本的政府投資行為。金融機構應根除政府會兜底的“幻覺”，提高風險管控要求，在涉及政府融資審查時，不僅要分析項目風險，還應審核是否符合政府預算管理制度相關要求，做到依法合規。

(二)地方政府和金融部門均應摸清底數，加強信息共享。摸清底數是風險預警和應急處置的前提和基礎。市縣政府及其財政部門應盡快組織對本地區政府債務和隱性債務進行再次摸底，系統掌握債務規模、期限、利率、擔保方式、用途等基礎信息，并推動建立定期報告機制，動態掌控地方政府債務變化趨勢。金融監管部門和金融機構也要對本系統的情況進行清理，深入評價風險狀況。同時，在摸清底數之前，財政部門、金融監管部門、金融機構應加強協調，確保統計口徑相一致；之后，各方應建立共享數據庫，以此為基礎進一步完善風險預警機制，提高地方政府債務風險預警的及時性和準確性。

(三)地方政府和相關部門應切實擔負起主體責任，加大對地方政府債務的管控力度。地方各級政府要想方設法嚴控地方政府債務增量，壓縮存量債務規模，省級政府要采取有效措施將全省債務管控起來，督促市縣逐步將債務率降到合理范圍內。各級財政部門，特別是省級財政部門，要進一步提高管理效能，一方面要用足用好政策，開好“前門”，積極發行專項收益債券，依法合規推進PPP融資。另一方面要強化預算約束，嚴格將債務本息支出等列入當期預算，無論政府債務還是隱性債務，不論合規與否，對其本息支出至少利息支出必須嚴格列入預算；嚴格政府支出管理，沒有預算不得支出財政資金，禁止隨意向平臺公司撥付資金。財政部專員辦作為監督主體要充分履職，抓典型，促規范。

(四)金融部門應樹立正確的經營理念，理性保持對地方政府的融資支持。金融機構要增強風險意識，改進經營理念，理性客觀看待地方政府債務風險，在加大服務實體經濟發展力度的同時，依法合規繼續對地方政府給予融資支持。一方面，要繼續維持對符合政策要求的棚戶區改造、異地扶貧搬遷等民生項目的支持力度。另一方面，要有大局意識和責任意識，在確保地方財政運行平穩的前提下，逐步穩妥收回對地方政府的違法違規融資。

(五)管理好幾個具體風險。一是要注意避免在防范化解風險的過程中引發新的風險，形成“處置風險的風險”，甚至引發風險的疊加，造成更大的風險。地方政府不應把所有風險都攬在身上，而要做好分層，引導各方主動承擔相應風險。二是全方位加強對民間融資，特別是對非法集資的監管。三是高度關注企業債券集中兌付等可能引發的流動性風險，控制好違約規模與違約范圍。