對基層盤活財政存量資金的分析與思考
——以A省調查為例

一、財政存量資金盤活情況

(一)存量資金收回取得一定效果。

在國務院、財政部相繼下發一系列進一步做好盤活財政存量資金相關文件的要求下，A省財政部門通過建立盤活存量資金情況定期報送機制，按月考核存量資金，開展財政資金整合等措施，積極推動了財政存量資金盤活工作。據《A省2017年全省和省本級預算執行情況與2018年全省和省本級預算草案的報告》顯示，全省財政盤活存量資金工作取得了較好成效，加繼續加強財政存量資金清理，提高資金使用效率，促進預算單位更快更好用足財政資金起到了積極的促進作用。

(二)財政專戶、支付中心等仍有較大數量的沉淀資金。

據不完全統計，財政專戶已成為財政資金重要蓄水池，其資金量遠超國庫庫存資金，游離于國庫監管之外。2017年，財政部出臺了《財政部關于全面清理規范地方財政專戶有關事宜的通知》(財庫〔2017〕79號，要求按照規定對財政專戶進行清理，但清理效果欠佳。調研數據顯示，財政專戶數量依然較大。此外，據調查，某縣17年末點國庫庫存僅有2500萬元，同期財政支付中心銀行賬戶有存量余額超過1.5億元，為庫款余額6倍之多。

(三)存量資金存在“盤而不活”現象明顯。

2016年5月，為進一步壓縮高位庫款，加快預算支出進度，在穩增長、促發展中充分發揮積極財政政策效益，財政部下發《關于采取有效措施進一步加強地方財政庫款管理工作的通知》。從基層執行情況發現，普遍存在各級財政部門出于考核的壓力，庫款資金從人行國庫部門向財政專戶、預算單位專項賬戶、政府融資平臺公司等賬戶轉移突出的現象，月末、季末、年末等時點上更表現為數額巨大，這表面是降低了庫款存量，實質上財政資金并未及時流向實體經濟、民生工程、基礎建設等領域。數據顯示：2017年1至12月，A省各級財政撥往資金平臺的資金占同期國庫支出的比例超過30%。據統計，相關融資平臺公司沉淀資金已超過同期國庫庫款余額。

二、形成財政存量資金的問題成因分析

(一)預算編制科學性尚有待提高。

一是上下級溝通不足。A省各級財政收入主要依靠轉移支付，轉移支付又分為一般轉移支付和專項轉移支付。從調研來看，基層財政或預算單位在預算收支編制中，對未來一年內上級部門專項轉移支付的金額、時間都無法掌握，上下級財政部門在預算編制過程中缺乏溝通，導致預算編制科學性不高。如有部分項目需要地方財政配套資金，而地方財政未納入預算安排或配套不足，項目不能實施時，由此上級已經下劃的轉移支付資金則形成存量結余。

二是中期財政規劃(MTFP)欠缺。2015年國務院發布《關于實行中期財政規劃管理的意見》(國發〔2015〕3號)，將文件作為《國務院辦公廳關于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》(國辦發〔2014〕70號)的補充，明確提出各級政府制定財政中期規劃。但從調研來看，基層單位普遍反映受政策調整、預算執行力不強等多種因此影響，中期財政規劃(MTFP)在基層實施效果并不理想，也是造成存量資金形成的間接原因。

三是部門預算與事權資金需求錯配。目前A省部門預算普遍采用“兩上兩下”的編制方式，基層預算單位根據事權需要向財政部門報送預算安排，但地方財政部門會從資金統籌角度出發，往往對預算單位報送的安排進行調整，最終批復給單位的部門預算與單位部門“兩上”時調整的預算安排大相徑庭。如據某州藥食監局反映，該部門根據預算編制規則“兩上兩下”規定，向財政部門報送預算需求480萬元項目經費，但最終財政部門確定的預算經費為40萬元，與實際需求相差甚遠，導致項目無法實施，僅有的40萬元無法跟進投入而產生擱置結余。

(二)預算執行中項目推進力度不夠。

一是項目實施手續繁瑣。在預算執行中，基本建設項目資金量都比較大，而基層的基建項目在選址、部門涉及、審批流程、預算調整、竣工驗收時長等方面都會受到不同的主客觀因素制約，影響預算支出進度，在一定時期內形成存量資金。據某州水務局反映，該部門大多的存量資金來自于水利項目資金，如修建某電站，由于竣工后開展驗收、審計報告等相應工作花費了近4個月時間，由此形成應付未付的資金沉淀。再如某個項目，向上級提交專項項目的審批過程時間長達半年之久，導致切塊下達的資金指標遲遲未能執行。

二是項目資金申請機制冗長。從調研情況看，部分預算單位反映，財政年度預算往往不會細化到具體項目，年度預算內資金的使用時，也需要履行繁瑣的申請程序，臨時申請追加資金就更為復雜，往往需要層層簽批，所以資金申請尤為困難。如，據某市藥食監局反映，在年初預算中5萬元資金用于執法監管項目投入，由于需要層層審批，過程漫長且復雜，該項工作最終未進行開展實施，在造成資金結余或另作他用的同時，也影響該政府部門職能作用的有效發揮，不利于保障社會民生。

三是專項資金管理方式局限。在現行的預算管理方式中“專款專用”仍存在眾多項目建設之中，如水利、社保、農業、教育等等領域。其通過支出固化保證財政資金的及時可用，發揮最大效益。但因多種原因造成項目落地難，形成大量資金沉淀在各類項目上，使基層部門陷入“打醬油的錢不能買醋，買醋的錢不能打醬油”的尷尬局面，出現項目資金沉淀結余。如某鄉是一個極貧困鄉鎮，上級專項資金400萬，用于農村產業脫貧，但由于該鄉鎮勞動力十分短缺，絕大部分為留守老人和兒童，導致產業推進受阻甚至無法繼續開展，然而該專項資金明確規定不能留著他用，導致產生體制性存量資金。

(三)財政轉移支付制度有待進一步完善。

一是轉移資金普遍下達較晚，形成年度結余。A省近年來經濟穩步發展取得顯著成績，但從近年全省預算執行數據看，中央各項轉移支付資金超過全省財政總收入，縣級財政情況收到上級轉移支付更有超倍之況。如某縣當年財政總收入20億元，上級轉移支付達33億元。在基層調研中了解，由于層層劃撥，其中專項轉移資金到達預算部門時間一般較晚，在第四季度特別是12月份下達的數額較大，尤其是縣域地區更為明顯，致使下級用于安排專項轉移支付款項時間不夠充分，難以在當年內支出完畢而形成結余。如，某州財政在2016年末最后三天收到上級劃撥資金41億元，占全年劃撥金額的30%，由于時間較緊未及安排支出。另外，某市農委在當年11月才收到上級下達的相關基建項目財政資金指標，無法及時投入項目實施中，造成資金沉淀。

二是轉移支付與實際需求錯配。部分轉移支付資金由于種種原因，到達使用單位的時候，已經錯過實際需求最佳時期，比如，A省屬于農業省份，專項轉移支付大部分項目為涉農項目，但農業項目有較強的季節性，項目和資金的下達與季度不匹配導致項目無法開展，形成結余。如某州農委反映：上級下達的部分春耕秋收專項資金，由于資金與季節錯配，造成年度結余，形成財政存量資金。

三是轉移支付資金較為分散。從調查實際看，具備專項資金的省部級單位較多，同一單位內部各業務部門也具備一定數量的轉移支付資金。如某市農委反映：該部門基層財政轉移支付資金多達數10種，項目多，資金體量小，有的項目甚至不足10萬。由于資金的管理部門多，容易導致項目資金交叉重復，不能發揮集中資金發揮規模效應，從而出現資金用不出的情況。

四是專項轉移支付量大而一般轉移支付量小。調研顯示，基層財政對一般轉移支付的預測性較強，而對專項轉移支付無法準確把控，然而專項轉移支付占比遠遠大于一般轉移支付比例，極易形成財政存量資金。

(四)預算績效考核評價機制有待完善。

一是針對預算單位的績效評價指標相對缺失。當前，雖然財政專項績效管理工作日益得到重視，但由于缺乏有效的績效審計、績效溝通和反饋制度，項目執行與立項的反饋作用不強。績效評價未納入預算分配和管理的全過程，在專項資金分配中仍未體現“績效優先”理念。

二是財政資金重分配、輕監督。從調研情況看，在市(州)一級財政部門均設置了績效法規部門，主要職責為內部風險管控以及相關制度的擬定，受人少事多的制約，對預算單位財政資金執行績效的評價力不從心。

三、對進一步盤活財政存量資金的政策建議

(一)增強部門合作力度，加大庫外沉淀資金回收。

為更有效落實《預算法》精神和財政預算管理體制改革內容，在財政專戶存量、預算單位專戶存量、融資公司賬戶存量等資金清理回收中，可以考慮優化頂層制度設計，消除部門利益保護壁壘，充分發揮人大、審計、財政、人民銀行等職能優勢，賦予相應的管理權限，相互制約，互為補充，各司其責，信息共享，形成大合力，做實庫外資金沉淀回收，提升財政資金統籌使用規模，促進財政資金充分發揮最大社會效益。

(二)加快國家金庫工程建設，推動實現“國庫一本賬”。

國家“十三五”規劃綱要提出“建立安全市效的金融基礎設施，實施國家金庫工程”，這是推進國家財政治理現代化的有力支撐和保障，通過金庫工程的建設，讓政府收入更安全更便捷上繳國家金庫，所有支出更安全更便捷撥付至最終受益人賬戶的需要，實現真正意義上的“國庫一本賬”，并為實現陽光財政、現代財政，滿足人大、審計、社會公眾開展預算資金運行監督提供系統支持，為地方政府全面掌握自身財政實力，開展政府財政資金精細化管理提供重要數據支持和決策參考。

(三)推進預算編制精細化管理。

一是加強上下級財政部門之間信息共享，精細編制預算，提高預算編制可操作性和執行力。二是推進預算單位預算編制，建立預算單位縱向先報送預算編制，然后再財政部門預算機制，確保上下級單位之間信息對稱。三是大力推動中期財政規劃(MTFP)科學實施，盡早建立起全口徑中期財政規劃，實現預算的前瞻性。四是及時公開部門預算，適當安排項目前期工作經費，加強項目儲備，建立項目論證機制，實行專家論證和咨詢制度，開展項目競爭篩選，擇優評審立項列入部門預算。

(四)加快項目預算執行進度。

一是對預算內項目，加強部門間協調配合，減少審批事項和手續，提高項目執行效率。二是加大資金整合力度，合理利用財政資金。對于按原規定用途難以落實的項目，要通過統籌使用，按程序調整項目投向，用于支持重點領域發展；對于支出進度慢的項目，逐步壓減該項目預算和該部門同類項目預算，嚴格控制新增結轉和沉淀資金的形成。三是大力推廣PPP模式，引入民間資本配合上級專項項目的實施，從而加快項目落地生根。

(五)優化財政轉移支付模式。

一是轉移支付應在規定時間內下達，確保下級財政部門能夠及時掌握轉移支付數據，避免年末轉移支付突擊下達的局面。二是提高轉移支付效率，促進項目實施的及時性和有效性，避免相關轉移支付與實際需求錯配的情形。三是針對專項轉移支付設置項目多、職能重疊的情況，要大力清理、整合、規劃專項轉移支付，對“小、亂、散”以及效果不明顯的專項轉移支付要予以取消，同時，針對每一項轉移支付制定相應的管理辦法，避免多頭管理、相互沖突。四是提高一般性轉移支付占比，尤其是相關事權屬于地方事務而采取專項轉移支付的，要劃入一般性轉移支付。

(六)加強財政資金績效評價。

一是建立健全預算編制與結轉資金管理相銜接的約束機制，完善財政資金績效評價指標，對結轉資金常年居高不下、使用不力的部門，相應減少安排其預算。二是加強財政資金績效的事前、事中、事后評價，聯合審計、督察等部門共同推進，尤其是注重事中督察，加快支出進度，促進項目盡快實施落地，提高財政資金使用效率和發揮其應有的作用。三是對于應支不支的已有存量資金或新增不合理存量資金，要實施績效問責，同時將部門預算支出執行進度和盤活部門存量財政資金工作列入政府對部門效能評價考核的內容，建立部門責任制。