人民銀行會計檔案電子化管理的路徑探析

一、人民銀行會計核算狀況

(一)會計核算組織呈現條條分割。目前人民銀行采取“統一領導，分級管理”的會計管理體制，具有會計核算職能的部門主要有會計財務部門、支付結算(營業)部門、國庫部門、發行部門，分別負責財務管理、固定資產、支付結算、國庫收入、貨幣發行等職責。各會計業務管理部門以條線管理為主，按業務部門設置會計核算組織，制訂各自業務的會計管理規章制度。各業務部門使用統一的會計科目進行核算，獨自記賬、自行平衡、定期與會計財務部門并表。會計核算系統主要有中央銀行會計核算數據集中系統(ACS)、國庫會計數據集中系統(TCBS)、貨幣金銀管理信息系統、財務綜合管理系統、固定資產管理系統等，各系統自成體系、相互獨立、相對封閉。在會計綜合業務系統(AIIS)上線后，通過統一規范的數據接口，將各條線的系統數據采集到AIIS，實現報表數據集中，但各系統的具體會計核算過程仍分散在各部門中，各系統的關聯度仍處于較低水平。

(二)會計業務系統實現縱向集中。在各業務條條橫向分割的同時，人民銀行營業、國庫等部門按各自核算業務條線，把分散于全國300多個分支機構核算部門的數據集中起來，形成核算業務縱向全國集中。依托統一的業務處理平臺，業務處理中心按既定的標準和流程集中進行賬務處理，通過一系列交易、計算過程，將賬務直接記載于目的賬戶，賬務數據全面存儲于業務處理平臺，實現了全國一本賬。在集中核算下，將過去總行—省級行—地市行—縣支行四級核算主體賬務分散處理、報表層層匯總的格局，轉變為總行—分支機構兩級核算主體數據分散錄入采集、賬務集中處理儲存的模式。總行業務處理中心以直接參與者身份與支付系統一點連接，集中處理支付往來業務并統一進行資金清算，各分支機構核算主體以間接參與者身份通過業務處理中心辦理系統外資金往來業務，核算主體間資金劃轉通過系統內業務轉賬，資金清算和業務核算效率顯著提高，信息資源共享水平明顯提升。

(三)業務處理模式所用規則不一。由于各業務系統處理的業務種類、業務數量、服務對象、系統建設思路等因素的差別，導致了各業務系統業務處理采用不同的業務處理規則。從前后臺分離程度來看，目前ACS實現了較為完全的前后臺分離，基層人民銀行實際上已成為分布在不同區域的業務延伸柜臺，最低只需配置2人，負責完成柜面業務審核和影像掃描，基本喪失了賬務處理的獨立性，業務處理中心負責全國2000多個網點的后臺集中處理，根據前臺上傳的影像信息完成要素錄入并進行賬務處理；而國庫會計核算還保留傳統的前臺受理、錄入賬務信息的模式，許多邏輯復雜、環節繁多及高風險業務仍由前臺業務人員處理，后臺按既定的規則自動處理部分賬務和數據匯總，前臺仍有許多業務需依靠業務人員的會計判斷。從賬務處理自動化程度來看，財務會計仍依照傳統的會計模式根據會計人員判斷將業務分別記入借方和貸方，記賬憑證和原始憑證能夠一一對應；而ACS和TCBS，許多業務實現了系統自動計算和記賬，業務人員將審核后的原始憑據根據相應業務類型進入相應菜單進行錄入，導致記賬憑證和原始憑證無法對應，代之以根據業務流水的用戶簽退核對單與原始憑證進行對應，以保障核算的真實性。

二、會計檔案電子化管理的條件日漸成熟

(一)相關制度出臺提供有力支撐。2015年財政部、國家檔案局發布了《會計檔案管理辦法》，于2016年1月1日起實施。2016年人民銀行制定《中國人民銀行會計檔案管理辦法》(銀辦發〔2016〕255號)，于2017年1月1日起實施。兩個辦法明確將電子會計檔案納入會計檔案范圍，增加了電子會計檔案的管理要求，對電子會計檔案的生成、保存、移交與接收以及銷毀等做出了規定，從國家法律層面和行業制度層面認可了電子會計檔案的效力，為會計檔案電子化管理提供了政策依據與操作指導。

(二)外部實踐經驗提供有益借鑒。迅速發展的信息網絡技術為會計檔案電子化管理提供了有力的技術支撐，不斷推動會計檔案管理從以紙質為媒介的傳統管理方式向數據形態的數字化管理的轉變。通過影像掃描、電子簽名、OCR等先進的技術手段將原始憑證轉化成電子文件，通過會計系統自動生成的記賬憑證、會計賬簿和財務報告等會計檔案以電子文件的形式呈現，同時通過構建獨立的電子檔案系統有效解決讀取問題，檢索技術可實現電子會計檔案的快速便捷定位，嚴密的權限管理及加密技術可保障會計檔案數據的完全，會計檔案的集中管理和電子化管理技術架構和管理模式逐步成型成熟。近來許多企業和商業銀行在檔案電子化管理方面已形成了較為科學的管理模式，實現會計監督、分析、統計、審計、檢查、調閱、查詢使用全流程電子化，并取得了良好的經濟效益和社會效益，為人民銀行會計檔案電子化管理提供了成功的借鑒。

(三)業務系統建設提供堅實基礎。人民銀行會計業務系統建設已實現分散核算向數據集中的轉變。可以預見，系統建設將充分利用大數據、云計算等先進信息技術，進一步向數據集中化、管理扁平化、決策科學化方向發展，為會計檔案電子化管理提供了堅實基礎和強大推力。一是數據將更加整合集中。當前人民銀行會計核算模式為縱向集中與橫向分散相結合，各系統間信息整合不便，打破會計、營業、國庫和貨幣金銀等會計核算條線屏障，促進會計核算橫縱集中是下一階段的趨勢。二是業務處理將更加電子化。現行人民銀行會計核算流程仍存在優化空間，通過推進金融機構網上辦理業務，加快建設國家金庫工程，優化核算業務流程，將進一步實現業務處理的電子化、自動化和無紙化，相關紙質憑證和人工操作性工作將進一步減少。三是數據信息作用將更加突出。隨著履職要求的變化，人民銀行會計轉型提上議程，會計的服務決策功能將更加凸顯，對包括會計檔案在內的會計數據的綜合加工利用和深度挖掘的需求將更加突出。

三、當前人民銀行會計檔案電子化管理存在問題

(一)缺乏具體操作細則。新修訂出臺的《會計檔案管理辦法》和《中國人民銀行會計檔案管理辦法》都對電子會計檔案的歸檔、保存、交接和銷毀等作了規定，但規定內容比較原則籠統，可操作性不夠。財政部、檔案局和人民銀行等主管部門都還未制定專項的會計檔案電子化管理操作辦法，《中國人民銀行會計檔案管理辦法》要求各地可根據會計應用系統的實際情況制定補充規定。由于會計檔案電子化管理相較于傳統紙質檔案管理在流程、系統、內控、人員等方面發生了較大變化，需要可操作性較強的制度來規范指導相關工作的開展。具體操作細則的缺失在一定程度制約了會計檔案電子化管理的規范有效開展。

(二)紙質檔案大量存在。當前人民銀行會計業務中，業務電子化處理與檔案紙質化管理的矛盾較為突出。除ACS采用業務受理與業務處理分離，前臺負責業務受理和影像掃描，后臺根據影像信息進行賬務處理，在整個業務流程中所有憑證信息集中儲存保管，從而基本實現了會計檔案電子化管理外，其它會計業務檔案管理仍以傳統紙質保管為主。具體表現在從會計核算部門打印、整理、提交會計核算資料，到事后監督部門清點接收、整理裝訂、登記調閱、造冊移交會計核算資料等，各環節基本處于人工、紙質管理。以國庫業務為例，除了業務處理工作量相較于過去有了大幅度下降外，作為檔案保管的總分賬、收支報表、記賬憑證、余額表、日計表等各類資料與過去相比基本未發生變化，每日均產生數量巨大的紙質檔案。紙質檔案管理下，一方面耗費大量成本，在打印、收集、整理、裝訂、歸檔時都需花費大量精力和時間，消耗大量紙張及占用打印機，同時檔案庫房占用的壓力不斷加大；另一方面檔案價值未有效利用，會計檔案除在內外部檢查與審計等工作中進行調閱查詢，其它時候由于查詢費時費力，基本在庫房中沉沉入睡，直到檔案銷毀，未得到綜合利用。紙質檔案大量存在成為制約會計業務全面電子化的一個突出短板。

(三)統一規劃尚未制訂。會計業務系統構架決定了會計檔案電子化所采取的具體方式。會計檔案電子化管理的實現要建立在對會計業務流程全面梳理、功能模塊優化整合、制度規范修訂完善的基礎上，需要對整個人民銀行會計進行重新審視，統一規劃，分步實施，是一個系統工程。當前由于人民銀行會計管理采用條線管理為主的模式，相較于業務處理系統的信息化建設步伐，會計檔案電子化建設明顯滯后，許多部門會計檔案電子化管理工作還未起步，統一的會計檔案電子化管理方案更是未提上議程。

四、推進人民銀行會計檔案電子化管理的可行路徑

(一)近期：統一接口。由于人民銀行會計核算條條分割的格局短期內難以改變，各會計業務系統自成體系的局面將長期存在，構建具有非系統依賴的、具有較強通用性的電子檔案管理系統將是一條較為可行的路徑。非系統依賴電子檔案管理系統采用通用和符合國際開放標準數據接口，擺脫電子檔案對特定系統的依賴。不論業務系統如何設計，通過系統輸出功能，在輸出電子文件時將其轉換為標準數據接口格式電子文件，以供電子檔案管理系統讀取、調用、查詢。標準數據格式可以參考《電子文件歸檔與管理規范》(GB/T18894-2002)，以及符合國際開放標準的數據格式，如PDF、TXT等通用文本格式。現階段，可先行制訂標準數據接口，在各業務系統進行升級，使其能夠導出標準接口的電子文件。如總分戶賬、報表等資料可由系統自動生成，取消打印相關紙質資料。對于外來的會計資料如紙質原始憑證、報表等，可以根據各業務部門實際情況決定是否通過掃描轉換為標準接口電子文件。在電子檔案管理系統尚未建成的情況下，上述導出或掃描的電子文件，可先行使用光盤、磁盤等移動介質進行保管，實現半自動的會計檔案電子化管理。

(二)中期：建立平臺。建立人民銀行電子檔案管理平臺是人民銀行會計檔案電子化的必要基礎設施。按照人民銀行會計業務系統目前架構，可考慮擴展AIIS中的會計檔案管理模塊，使其成為全行電子檔案綜合集中管理平臺。在各會計業務管理系統縱向數據集中地基礎上，通過對各業務系統進行升級改造，使其能夠定期自動按照規定的接口格式向電子檔案管理平臺導入相關會計檔案信息數據，并進行分類規范化整理。對系統自動生成的會計資料，如記賬憑證、分戶賬、總賬、登記簿、報表即可實現自動歸檔整理。對外來原始憑證，已采集原始憑證影像信息的系統如ACS，可自動導入平臺。未采集原始憑證影像信息的系統如TCBS等，預留原始憑證影像信息接口，可由各業務主管部門根據各業務系統無紙化程度決定是否由人工掃描導入到平臺。對統一接口后在相關介質中保管的電子檔案，可由業務人員批量導入到平臺中，實現檔案管理的有序銜接。在平臺綜合管理的基礎上，通過安全認證、保密管理等控制措施，使會計檔案歸檔、調閱、移交、銷毀等全過程納入統一管理，有效提高檔案管理效率。

(三)遠期：全流程化。將檔案管理作為業務管理的重要環節嵌入業務流程，并在組織機構和信息系統設計上進行統籌安排是目前電子檔案管理的通行模式。在人民銀行會計業務處理自動化、無紙化、集中化程度逐步提高的趨勢下，在今后各會計業務系統建設中，應引入檔案管理“前端控制”的理念，將檔案管理向業務前端延伸，將會計檔案的生成、流轉、保管、利用和銷毀作為一個完整的生命周期統籌規劃、全程管理。目前ACS已初步實現了電子會計檔案的全流程化管理，其它會計業務系統應通過升級換代，參照ACS運行模式，實現從原始憑證的信息采集，到相關記賬憑證的編制，再到總分賬等會計報告的生成，一個完整的會計循環流程中的全電子化運行，從而實現檔案管理與會計核算的無縫連接，一個完整、高效、全面的會計檔案電子化管理從而最終成型。