網絡輿情傳播事件預警機制與瀆職偵辦規制研究

苗玲玲 王飛 孫培炎

【摘要】新媒體背景下，輿論傳播的質與量都發生了變化，特別是全民法制意識的提升和監督問責意識的增強，網絡輿論場的輿論訴求取向，從娛樂、罵人轉向政策糾偏、民事索賠和刑事問責，越來越具有公共性和專業性。網絡輿論與政府部門間的沖突之所以頻現，恰恰是因為網絡輿論的道德力量和法律力量。網絡輿情傳播事件如何處置，作為司法體系的實踐者和捍衛者，正確而恰當地使用好法律的授權，才能保障大多數人的長久利益。

【關鍵詞】網絡輿情；傳播事件；預警機制；瀆職犯罪；社會穩定；輿情監控

新媒體傳播的網絡輿情特征可在短時間內裂變式傳播。無論是個體還是網絡生活圈都成為信息傳播的載體及主體，輿情傳播的形式、速度及影響力都前所未有。非線性傳播是新媒體傳播的根本特征，其提供的輿論空間、輿論表達及傳遞的信息和渠道，能夠使輿情事件的發端、熱度、輿論引導方法及輿情表達方式等發生徹底改變。

一、突發事件行政行為不當引發的網絡輿論場

新媒體環境中，不恰當的行政執法行為極容易點燃事件，推動網絡輿論熱點事件向群體性事件升級。為此，必須要求執法者在行政執法中堅持執法行為的程序正當、合理、合法、明確責任、守信誠實和高效等原則[1]。尤其是在網絡輿情傳播事件的過程中，行政法、憲法的重要性會更加突出。行政立法是對輿論、道德及法律行為的糾偏，在網絡輿論傳播熱點事件的過程中，常常會面臨許多帶有敏感性、新鮮性的行政法問題，涉及民眾、企業與政府、虛擬空間和現實間等的事務，這就為行政立法的靈活性、適應性及可操作性等提出了較高的要求。

網絡輿情傳播事件可瞬間引爆輿論，行政行為不當導致的網絡輿論升級。如2018年2月鄭州發生的“城管抽梯工人墜亡”事件，曾掀起強烈的網絡輿論波瀾[2]。城管執法人員在安裝工人還未結束高空作業狀態時就暫扣（并帶走）了作業工人的梯子，安裝工人歐某試圖用繩索下樓時失手墜亡。隨后，鄭州警方將雇用歐某的文印店老板以涉嫌重大責任事故罪予以刑拘。這一消息迅速在網上發酵，引發爭議。對于城管稱抽梯是要“登記保存違法工具”的不當行為，引發了民眾對公務執法的眾多質疑。這一重點輿情事件在2018年2月6日達到頂峰，該事件獲得了134萬+的閱讀量。由于事發突然，處理結果不符合輿論認知的邏輯、“法官釋法”被質疑司法的公正性、官員采訪視頻曝光，加之媒體大V介入傳播和官方被動應對，使矛盾一步步激化，城管群體又一次被推到風口浪尖。大眾輿情平臺數據顯示，城管抽梯事件全部相關信息為80989條，微博、論壇等各種網站是傳播的主要渠道。其中，微博的互動性最大，相關信息72959條，占信息總量的90%。城管作為城市管理的重要組成部門，卻屢屢掉進執法的旋渦，成為新聞事件的主角，背后的權力任性行為值得警惕。從湖南臨武城管當街打死瓜農案件，到鄭州發生的“城管抽梯工人墜亡”事件，無論如何，任性執法置人死亡都是不必要且令人悲痛的。在這些事件中，行政執法者為引爆輿論事件的第一線，是事件的直接參與者和被“攻擊對象”，也是最有力最及時地治理網絡情緒的當事人。當然，行政執法者有時會面臨一些困難，但是不應就此放松對執法規范化的要求，而是應進一步提升行政執法過程中規范化操作的能力。

二、網絡輿情傳播事件的法制困境與問題

網絡輿情熱點事件既涉及技術層面、管理層面，又涉及法律層面，并且技術層面、管理層面的對策均需要法律賦予其確定的效力才能發揮作用。如果將網絡輿情熱點事件看作一只木桶的話，那么木桶的最大容積取決于最短的一塊木板和各個木板之間能否實現無縫對接兩個因素。從我國當前情況來看，法律無疑是影響網絡輿情發酵的最短木板，而同時立法能否與其他技術、管理措施無縫對接也是我們應重點關注的內容。我國《刑法》第397條第1款規定了兩個罪名：濫用職權罪和玩忽職守罪[3]。根據最高檢《關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定》相關規定，造成死亡1人以上，即為給人民利益帶來重大損失，達到立案追訴標準。但無論從刑法規范本身還是從實踐角度來看，我國在濫用職權罪規制方面還存在明顯不足，主要存在以下幾個方面的問題：

（一）執法部門執法不當易引發負面標簽的深化解讀

數字信息化使網絡已經與人們的工作、生活深度融合，各種網絡熱點事件不斷出現，而且隨著新興技術的應用，網絡執法行為的具體形式將更加復雜。但是現行法律僅對幾類比較典型的執法行為設立了解讀，缺乏系統性和前瞻性。例如，涉及我國多省市的“暴走團”事件，大爺大媽們步履整齊結隊走在機動車道上，不看紅綠燈不看來往車輛一路向前，機動車道上行駛的車輛不得不緩慢跟隨、避讓，這一行為危險又霸氣。

2017年7月8日，山東臨沂發生了“暴走團”占據機動車道，出租車司機來不及避讓致一死兩傷事件。此事僅僅過去一個多月，2017年8月18日晚，在江蘇南通又發生了近百人的“暴走團”過馬路時與公交車沖突事件，由于公交車司機沒有及時給“暴走團”隊伍讓路，“暴走團”的幾名男子群毆公交車司機致其受傷。

緊隨其后，山東發生“青島為暴走團限行”事件，2017年8月28日，青島交警迫于“暴走團”常占據八大峽廣場部分路段健身，成員多達上千之眾的事實，劃出青島市八大峽廣場周邊部分道路禁止機動車通過。多起事件連發，為“暴走團”讓路一下子挑動起了輿論的敏感神經，讓路限行受到網絡輿論的廣泛抨擊以及網友們的口誅筆伐。

輿論普遍認為，“暴走團”鍛煉行為必須在合理合法的框架內進行，這是不容踐踏的底線。青島交警不該通過打壓一方的權利來“縱容”另一方，而是要在法治框架下找到“最大公約數”。對于“限行讓道暴走團”的爭議，青島交警回應于法有據，主要依據《中華人民共和國道路交通安全法》第三十九條，公安機關交通管理部門根據道路和交通流量的具體情況，可以對機動車、非機動車、行人采取疏導、限制通行、禁止通行等措施[4]。該回應并不能平息眾怒，青島交警迫于輿論壓力，宣布八大峽廣場一帶晚間機動車限行措施取消，青島為暴走團限行3天即夭折，這一朝令夕改的舉措反而被輿論嘲諷為“自扇耳光”。這主要是因為執法部門未能遵守程序正當、合理、合法及責任明確、誠實守信等原則。

（二）面對負面輿情執法部門缺少快速應對姿態

一般來說，行政執法應遵循比例原則，不能濫用自由裁量權，應有一定的溫度和人道，應尊重違法行為人的必要權利。

例如2018年5月發生的“安徽六安教師維權事件”[5]，由于事件涉及上訪維權、教師待遇不公、部分警察暴力執法等問題，迅速引起網民注意。由于六安市政府輕率使用警力，把事件怪罪于警察，發布的通報非但沒有平息輿情，反而引火燒身，將自己置身于輿論的風口浪尖，導致網絡上批評聲一直不斷。在有關“安徽六安教師維權事件”的報道中，39%的報道為傳播六安教師集體維權一事，31%的報道關注相關部門對于此事的處理措施，涉及“安徽六安教師維權事件”負面言論占40.7%，網民指責六安警察對上訪教師暴力執法，痛斥政府濫用職權、不作為等。其實在輿論逼視之下，但凡遇輿情傳播事件都會成為全民話題，其本質就是網民覺醒的法制意識和執法環境之間的矛盾。任何一次和執法者之間的沖突，都會演變成巨大的旋渦，裹挾理智與情感，變成網絡輿情與預警機制錯位登陸媒體頭條。

（三）政府官員面對媒體采訪時的“雷人雷語雷行”

政府官員代表的是政府形象，一言一行都應嚴肅謹慎，否則不僅有損政府形象，更瓦解了政府公信力。不論是正式的新聞發布會還是接受媒體采訪，作為官方發言人，最關鍵的是要準確地判斷語境，作出合乎情理的回應，謹防出現“雷人雷語雷行”。例如，“城管抽梯案”后，事發地區管委會黨政辦副主任李某在接受媒體采訪時，稱“他（死者歐某）30歲了，應該有安全和危險意識”，執法人員抽走梯子是為了“登記保存違法工具”。官員的“雷語”聽起來很荒唐，其背后反映的是道德的墮落以及權力在作怪。生命權的無端被剝奪必然是嚴重的負面輿情事件，官員的這些“雷人雷語”可能引起的后果有多重是無法想象的。所以，監察法強化了反饋監督機制，利用行政機關與公眾間的交流溝通，定向公開執法依據和執法進度，鼓勵公眾與被執法者間的良性互動，以有效改進執法過程。

三、網絡輿情監控預警機制構建與瀆職犯罪偵辦

網絡法律不完善，網絡輿情難以定性，面臨治理兩難選擇。移動網絡使突發事件全覆蓋，網民評論在網絡上實時評論，政令法規對網絡輿情掌控有限，使得政府在管控網絡輿情突發事件時進退兩難。所以，輿情監控預警機制構建、瀆職犯罪偵辦是解決不當行政行為的良好手段，是化解謠言和平息輿論熱點的良藥。在人類漫長的歷史發展過程中，信息不對稱或信息失真都推動著許多歷史事件的轉折。謠言曾經作為獨特的信息傳播渠道而存在了上千年，承載著公眾的信息傳播愿望和關心的議題。而網絡則為此類輿情事件提供了圖文聲像的傳播便利，如果把輿情監控預警機制構建作為行政部分，那么解決其信息真假的重要程序便是行政復議。網絡輿情傳播事件，大多裹挾著憤怒情緒、道德倫理和利益表達，當然也不排除信息不對稱誘因。而解決這這些問題可以考慮以下幾點：

首先，強化隨機復議及交叉復議受理體系。受理復議機關同行政執法主體存在上下級、同事等人情土壤，容易產生包庇護短現象，這是行政復議受到質疑的重要因素之一[6]。行政執法中若涉及爭議問題，常采用行政強制執行及罰款等手段來解決。但相對人維權會考慮成本和收益，如果為幾百元的罰款行程數百里或耽誤幾個工作日，許多相對人都會放棄維權，會利用網絡輿論或政治冷暴力的手段進行發泄。其次，網絡輿情傳播事件中若進一步改進行政復議機制，能利用互聯網回應復議依據及結果，要比復議機關復議理由、程序、法律效力及行政執行機構回應的影響力更大，更能產生強大的輿論場，也是減少滋生謠言的最有力手段。

再次，行政法立場的網絡輿情思維，是治療公權力任性妄為的長效藥，那么，刑法立場的瀆職犯罪偵辦，則是震懾行政不作為或亂作為的最有效手段之一，也是應對輿情熱點事件的速效救心丸。

瀆職犯罪將公權力約束從道德譴責和行政責任層面，推向刑事責任層面。瀆職犯罪涉及食品監管瀆職罪、濫用職權罪、玩忽職守罪、動植物檢疫失職罪、徇私枉法罪、簽訂履行合同失職被騙罪、放縱制售偽劣商品犯罪、環境監管失職罪等30多個類別。犯罪主體，既包括行政機關從事公務的人員，又包括具有國家行政管理職責的企事業單位的工作人員。司法實踐中，對瀆職罪后果的認定往往比較困難，而且常伴有爭議，這也是瀆職犯罪案件處理難的原因之一[7]。網絡輿論場，可看成是現實輿論場的衍生版。網絡審判，不具備法律效力，卻有極強的輿情情緒引導力。瀆職犯罪偵辦的現實處理難度，網絡審判的情緒化，形成極大反差。面對輿情熱點事件的此起彼伏，讓司法審判給網絡審判“消腫”，成為社會共識之一。輿情熱點事件的瀆職犯罪偵辦視角，關鍵的一點在于，瀆職犯罪偵辦的啟動程序完善，把“嚴進嚴出”現狀，打造為“寬進嚴出”，讓公正的司法程序來平復網絡輿論熱情。具體而言，有三個細節：

第一，訴訟類型由單源公訴案件轉向多源公訴或自訴案件。這不僅是尊重民眾的訴訟權，更在于防止公權力“圍獵”瀆職犯罪偵辦機構或人員，讓瀆職犯罪法律法規發揮震懾作用，維護公平正義。

第二，細化立案標準。“其他情形”“重大社會影響”等瀆職侵權立案的法律詞匯，跟隨社會發展，進一步明確細化。獨立性往往增強公正性。細化的立案標準，使得立案少受或不受掣肘。控辯雙方的舉證與推理，讓事實和公義浮出水面。判決則需堅持謹慎“嚴出”，僅以法律和事實為依據。

第三，爭取瀆職犯罪偵辦審理的陽光透明化。除泄露國家秘密罪等依法不允許公開的案件，立案、審理、判決的全過程，定向公開或全透明操作，是平復網絡輿情、樹立司法公信力的最有效做法。

網絡輿情熱點事件中，瀆職犯罪偵辦啟動得越早，對于網絡情緒“泄洪”越有效；偵辦過程越透明，對于謠言和群體性事件的治理效果越好。可優先考慮建立應急部門開設瀆職犯罪偵辦程序的綠色通道，賦予危機應急部門第一時間啟動它，將刑事責任追究過程作為危機處理的重要程序之一。網絡輿論管理要依靠法律進行，治理要與相關法律配套并互相銜接，通過法律治理網絡事件，將網絡輿情突發事件產生的負面影響抑制在萌芽階段。

四、網絡輿情突發事件與法律公權力的合理規制路徑

網絡輿情突發事件不僅數量多，而且變化快，這對公權力的適應性提出了更高的要求，治理網絡輿情突發事件，政府要科學有效地安排預警規劃，快速反應構建合理處理方式，把控輿論主動權，防范網絡輿情蔓延，避免網絡輿情突發事件升級。網絡輿論熱點事件未必就是謠言所致，政府行政執法中長期積累的負面情緒及行政行為不當，也是重要因素。政府要引導公眾視線，快速介入信息發布，消除猜疑恐慌，獲得民眾理解支持。以此體現社會正義和以民為本，這利于支持和強化新媒體網絡空間的良性發展。

（一）開放思維，規范執法

執法部門務必要妥善使用權力，尊重執法對象必要權利，不生硬地置他人于危險境地。尤其在國內輿論場上，凡是涉及執法部門的任何事件，群眾總會被認為是弱勢一方，執法部門極易招致輿論的吐槽和批判，處于不利地位。近年來，隨著政府治理的不斷加強，一些執法部門的執法方式也在做出改變，輿論理性聲音的比例也在逐步提高。隨著公眾監督權、話語權意識的不斷提高，執法部門如果執法不當，公眾就會通過深挖法律法規、探討法律與人性等方式對執法群體的負面標簽深化解讀。對此，執法部門必須適應社會發展趨勢，在嚴格執法過程中兼顧法規和人情，避免不當執法，應以保護人民利益和維護社會穩定為根本。但是，嚴格執法并不意味著專橫、武斷乃至濫用權力，而是要遵循必要的法定程序、方式、步驟和順序，規范行使公權力。

（二）審慎對待網絡輿情，快速應對突發事件

增強輿情觀念，強化監督意識。對于負面輿情的處置，不能采用過激的方式解決問題，需正面引導疏通。《國務院辦公廳關于在政務公開工作中進一步做好政務輿情回應的通知》中要求，各地政府要提高政務輿情回應實效，快速反應、及時發聲，避免反應遲緩、被動應對現象，要充分利用新興媒體平等的交流互動功能，面對負面輿情時，官方及時通過政務微博、微信、客戶端等新媒體發布信息和事件進展進行有效回應[8]。讓民眾理性、客觀、全面地分析問題并作出價值判斷，由此掌握輿論引導的主動權。從時間線上來看，回應的速度越來越快，被反轉的次數也越來越多，速度也越來越快。如瀘縣學生死亡事件、張北草原遠距離碰瓷事件等的情況通報，均被奉為通報范本。但也有如江北爆炸事件中領導重視的反面案例，通報中厚此薄彼的官本位思想，導致政務信息披露輿情處理的失誤和敗筆，被輿論批判。對于網絡輿情傳播事件，涉事部門應厘清各方責任，不偏袒、不護短，公開回應公眾的合理質疑，保障公眾與媒體的知情權、參與權、表達權、監督權，保護每一個當事方法律賦予的權利。

（三）統一認識，更新執法理念

在信息技術與網絡技術快速發展的今天，傳統的執法理念受到越來越多的挑戰和質疑，德國行政法學者弗萊納在《德國行政法體系》一書中，用“不可用大炮打小鳥”的名言，比喻行使權力的程度。如1923年出版的《德國行政法》中，主張警察權力“超越必要性原則即違法的濫用職權行為”不可違反原則[9]。而法律不外乎人情，法律一般不會超出人類社會的情感之外，執法不能超越人倫底線。所謂比例原則，是指執法者在采取各種執法措施時，應當采用對行政相對人損害或者損害最小的措施。執法要有溫度，不能瀆職偵辦和違規任性。改變網絡輿情傳播事件的走向有兩種途徑：第一，去除“官本位”思想。在網絡輿情傳播事件中，有很多事件確實是行政相對人的原因和責任，然而作為政府執法部門，如果只能通過“暴力執法”的手段來解決問題，似乎只能說明這更是一種“無能”和“另類不作為”的舉措。第二，加強權力監督機制。要將公職人員的權力關進“籠子”里，將整個執法過程公布在陽光下，能經得起所有公民的監督才是真正的國家權力。

五、總結

媒體傳播的多樣化，給政府評估突發新聞事件帶來難度，網民的大規模傳播進一步增強了網絡輿情影響效果。解決上述疑難問題，需要我們轉變思維，更新傳統刑法理念，適應網絡發展大趨勢。面對日益復雜的網絡輿情，一方面可以適當創設新規則，另一方面可以采用擴張化的司法解釋，而且后者更具時效性和靈活性，也是比較現實的法規完善路徑。當網絡輿論和預警機制之間發生沖突時，如何抉擇來確保人民利益和社會穩定協調呢？這值得進一步研究反思。

參考文獻：

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[4]為“暴走團”限行，青島又上了“頭條”[J].領導決策信息，2017（35）.

[5]粟裕.六安教師維權事件：副省長曾批示解決類似問題[J].中國新聞周刊，2018（5）.

[6]董曉峰，張小乖.從網絡輿論傳播熱點事件看公權力約束問題研究[J].新聞愛好者，2018（3）.

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[8]林愛珺，邴凱麗.網絡平臺新格局建設與輿論引導[J].新媒體與社會，2017（12）.

[9]張園園，羅培新.上市公司控股股東、實際控制人違法行為的監管實踐與制度完善[J].證券法苑，2017（3）.

（苗玲玲為國家計算機網絡應急技術處理協調中心助理研究員；王飛為國家計算機網絡應急技術處理協調中心助理研究員；孫培炎為東北林業大學文法學院碩士生）

編校：王 謙