利用外資如何行穩致遠

文/韓冰 編輯/孫艷芳

2018年7月31日，中共中央政治局召開會議，研究當前經濟形勢并部署下半年經濟工作。會議要求“要做好……穩外資、穩投資、穩預期工作。保護在華外資企業合法權益”。據商務部統計，2018年1月至7月全國新設外商投資企業35239家，同比增長99.1%；實際使用外資760.7億美元，同比增長5.5%。那么，在我國上半年實際使用外資穩定增長的情況下，為何要強調“穩外資”？下文擬結合當前我國利用外資的國際國內形勢，對其予以分析，并就如何“穩外資”提出政策建議。

當前利用外資的國際形勢與挑戰

中共中央政治局會議指出，當前經濟運行穩中有變，面臨一些新問題、新挑戰，外部環境發生明顯變化。這也是對我國當前利用外資的國際形勢的判斷。具體而言，影響我國利用外資外部環境的“變”，主要體現在三個方面：

一是全球外國直接投資增長的不確定性增強。2018年6月，聯合國貿發會發布的《2018世界投資報告》顯示，2017年，全球外國直接投資的平均回報率為6.7%，明顯低于2012年的8.1%。外國直接投資回報率的下降，不僅造成了2017年FDI流量的低迷態勢，還可能會影響到FDI的后期發展。與此同時，去年以來投資保護主義呈抬頭之勢，美國、德國、英國等紛紛修改國內立法，加強對外國投資的國家安全審查，導致一些跨國并購因無法獲得東道國審批而以失敗告終。今年以來，美國特朗普政府的經濟民族主義對國際投資領域的貽害也逐漸顯現。美國彼得森國際經濟研究所（PIIE）所長 Adam Posen近期撰文指出，特朗普政府咄咄逼人的雙邊霸凌主義和放棄以規則為基礎的國際經濟秩序所導致的后美國世界經濟（a post-American world economy）潛在興起。當前，這個后美國經濟世界，即所有投資更加不確定和政治化的世界，正在不斷發展。其特別會影響大型長期投資的商業決策，例如大型生產設施建設、外國收購美國公司并與之合并，以及對研究設施與人員的投資。上述因素導致2018年全球外國直接投資發展的不確定性增強，勢必會影響到我國吸收與利用外資。

二是中美貿易戰爆發且具有持久性。商務部的數據顯示，在我國的出口中，外商投資企業出口占比約43.19%。因此，中美之間的貿易戰不可避免地會波及在華外資企業，對我國利用外資產生不良影響。并且，為限制中國對美國高科技產業的投資，美國的一些觀察人士還認為，應出臺一個新的框架來限制中國在美國的投資。雖然近期美國通過的作為《2019財年國防授權法案》一部分的《美國外國投資風險評估現代化法案》（FIRRMA），使這一緊張趨勢有所緩解，但并不能排除這只是中美在投資領域面臨的長期挑戰的暫時緩解。美國戰略與國際研究中心（CSIS）認為，如果中美貿易戰繼續升級并向投資領域擴展，中國有可能被迫進行報復，并最有可能針對美國公司采取非關稅行動，如反壟斷調查或其他類型的騷擾。這也是近期我國強調會保護在華外資企業合法權益的原因。

三是美國稅制改革對國際直接投資的影響。2017年12月22日，美國批準《減稅與就業法案》，完成了稅制改革的立法修訂。吸引數以千億計的境外投資資本回流美國實體經濟，是美國此次稅改的主要目的之一。《減稅與就業法案》將企業所得稅稅率從舊法的35%下調至21%。不僅減稅幅度達到40%，而且這一新稅率在國際范圍內都屬于中等偏下水平。企業所得稅稅率下調對于年收入達到10萬美元以上的C型公司而言，減稅效果明顯。而根據美國《國內稅收法典》，C型公司（有限責任公司）股東人數不受限制，股東國籍亦無需為美國國籍，是美國最為常見的公司形態，也是外國人或外國法人投資的主要公司類型，普遍為較大規模的商事企業，且多為跨國公司。因此，至少在客觀上，美國稅制改革有助于美國境外投資回流美國。

中國的投資環境現狀與問題

中國目前的投資環境，從宏觀方面看，吸收外資的走勢相對平穩。根據聯合國貿發會議《世界投資報告2018》的數據，我國在全球最具吸引力的投資目的地的排名中保持在前兩位，也是全球第二大引資國。在外商投資管理體制改革方面，近年來，我國不斷加快開放步伐，已將外商投資準入限制措施減少了近三分之二。中國美國商會發布的《2018中國商務環境調查報告》顯示，近75%的受訪企業表示實現了盈利；每十家受訪企業中就有六家把中國列為全球三大投資目的地之一；另有46%的受訪企業相信，未來三年中國政府會進一步向外資開放中國市場，較2017年的34%有所增長。2018年6月，中國歐盟商會發布的《商業信心調查2018》顯示，盡管2017年面臨著日益加劇的競爭，加上勞動力成本和生活成本不斷上漲等其他挑戰，歐洲企業在中國仍取得了不錯的財務業績，66%的受訪企業表示，其年度收入同比為正增長；59%的會員公司，仍將中國作為目前和未來投資的三大目的地之一。上述數據表明，當前中國投資環境仍得到國際投資者的認可。

與此同時，“中國投資環境惡化論”近年來也一直不絕于耳。一些跨國公司關掉中國門店與工廠的事例不時會見諸報端。在世界銀行發布的《2018年營商環境報告》中，我國在全球190個經濟體中排名第78位。這一結果是對影響各國營商環境的10項一級指標進行統計后得出的。這10項指標包括：開辦企業、辦理施工許可、獲得電力、登記財產、獲得信貸、保護少數投資者、納稅、跨境交易、執行合同和解決破產等。其中，導致我國營商環境排名靠后的幾項分別是辦理施工許可（172）、納稅（130）、保護少數投資者（119）、獲得電力（98）、跨境貿易（97）、開辦企業（93）。這表明，當前我國營商環境在上述方面還有較大的改善與提升的空間。

外商投資企業是中國投資環境最直接的感受者，從對在華外商投資企業的調研數據可以更好地了解與分析當前中國投資環境存在的問題。從中國美國商會發布的《2018中國商務環境調查報告》與中國歐盟商會發布的《商業信心調查2018》來看，外商投資企業對中國投資環境的抱怨或是主要訴求，集中于以下幾個方面：一是勞動力成本攀升，缺乏合格的員工；二是法律法規執行不一致，企業面臨監管合規風險；三是中國保護主義不斷升級，外商投資企業在一些領域受到不公平待遇；四是市場準入壁壘，獲取相關許可證困難。

從前述對中國投資環境現狀與外商投資企業對我國投資環境的主要訴求看，當前中國投資環境存在的問題主要集中于對外商投資的監管方面。世界銀行發布的《2017—2018年全球投資競爭力報告——外國投資者視角及政策建議》顯示，政治穩定和安全以及穩定的法律和監管環境，是跨國公司高管們投資發展中國家新企業之前考慮的首要因素，其份量遠遠超過低稅率和勞動力成本等問題。因此，穩外資的關鍵還在于深入推進外商投資管理體制的改革。

穩外資的政策建議

2013年開始，我國在上海自貿區引入負面清單管理制，并將其作為推動外商投資管理體制改革的重要抓手。負面清單管理制的含義是在負面清單中沒有明確限制或禁止的領域，外商投資者均可享有與中國國內企業同等的待遇。這有助于提升外商投資監管框架的透明度、穩定性與可預見性，更有利于突破我國現行外商投資管理體制深化改革的“瓶頸”，進一步完善投資環境。

2013年至今，我國已先后發布上海自貿區負面清單2013版、2014版，自貿區負面清單2015版、2017版與2018版，以及全國外商投資準入負面清單2017版、2018版。自貿區適用的負面清單條目由最早上海自貿區負面清單的190條縮減至45條，全國適用的外商投資準入負面清單條目也由《外商投資產業指導目錄（2015年修訂）》中的93條限制性措施，縮減至48條特別管理措施。由此可知，我國一直在不斷擴大對外開放，在更多領域試點取消或放寬外資準入限制。

但是，從前述中國投資環境現狀與外商投資企業的訴求來看，當前負面清單管理制的正面影響尚未得到有效釋放。究其原因，主要在于負面清單相關規定推出后，與之前存在的涉及外商投資的法律法規無法銜接，或存在不一致，從而導致部分負面清單的對外開放承諾并不能切實落地。這一情況出現的重要原因之一，是當前我國各版本負面清單的制定與修訂缺乏明確標準與法律支撐。從立法層級看，負面清單是國務院頒布的行政法規或部委制定的部門規章，其立法層級決定了當其與效力更高的法律或同位階的行政法規存在沖突時，其并不具有優先適用的法律效力；在實踐中則會引起適用不一致及法律法規模糊的情況。

鑒此，中國要穩外資，首先要通過深入與正確地推進負面清單管理制改革，將開放紅利釋放出來，畫餅畢竟無法充饑。具體而言，要將已經作出的放松市場準入的承諾落到實處，盡快出臺《外國投資法》；同時，對與推進負面清單管理制不一致的行政法規與規章及時進行清理，以加強法律法規之間的一致性，提高中國外資監管環境的透明度、可預測性和公平性。