從國際制裁看合規管理

文/何為 編輯/王莉

目前，以聯合國、美國與歐盟等主體發布的國際制裁相關決議和法律，已成為一個體系龐大、涉及行業眾多、懲罰力度極強、影響跨越全球的經濟和貿易制裁體系。國際制裁的對象和范疇逐步升級，帶來的影響已經從政治領域延伸到經濟領域，給銀行實現全球穩健經營和可持續發展帶來了挑戰。

國際制裁升級

不同的國家和區域有不同的制裁法規。美國主要由美國財政部下屬外國資產控制辦公室（OFAC）負責管理和執行對外政策的經濟和貿易制裁，其中包括多個特定制裁名單；英國主要由英國財政部金融制裁執行辦公室（OFSI）負責管理和執行聯合國、歐盟以及自身的制裁規定，涉及資產凍結、禁止提供資金或經濟資源等；歐盟主要由歐盟理事會管理和執行聯合國及自身制裁決策，適用于歐盟境內活動、歐盟成員國籍人士、任何按照歐盟法律設立的法人、任何與歐盟交易的法人。在各類國際制裁中，美國的相關制裁無疑最具影響力。

2013—2017年，OFAC累計開出罰單90筆，罰沒金額合計20.88億美元。其制裁名單包括特別指定國民名單（SDN）與綜合制裁名單兩大類。其中，綜合制裁名單又分為巴勒斯坦立法會名單、外國金融機構第561條款名單、非SDN涉伊朗制裁法案名單、海外逃避制裁者名單及行業制裁識別名單，任何觸發名單的行為，都有可能引發國際制裁。

美國政府越來越多地采取“二級制裁”，針對非美國人與被制裁者在美境外進行的金融交易或提供的金融服務實施制裁，包括凍結美元匯款（與SDN名單中的企業進行的美元匯款）、處以罰款及進行業務限制、追究公司高管的相應責任以及將其納入制裁名單。隨著美國對“二級制裁”的使用越來越得心應手，“二級制裁”的措施也越來越嚴格。當今的制裁已經不僅限于貿易制裁、禁運，而是加入了金融手段。在二級制裁所有的措施中，剝奪被制裁實體進入美國金融體系的資格以及封閉其美元結算通道，成為美國制裁行之有效的殺手锏。

2017年8月2日，美國總統特朗普簽署了針對俄羅斯、伊朗和朝鮮的《以制裁反擊美國敵人法案》（Countering America's Adversaries Through Sanctions Act”，簡稱CAATSA），并于今年1月29日開始執行。該法案不僅擴大了對特定國的制裁，非美國籍人士也可能會因為與其交易或促成重大交易受到CAATSA的制裁。接下來歐盟的有關制裁很可能也會更新并更加嚴格。

美國國會目前正在進行《外商投資風險評估現代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2017，簡稱FIRRMA）的立法工作，預計今年可完成相關的立法程序。其中的變化包括：將非控制性投資納入審查、建立政府投資者的強制申報制度和對美國公司與非美國公司之間的技術合作實施全新的管制體系。這將對計劃參與美國經濟的海外投資者產生重大影響，跨國投資的結果也更加難以預測。

根據美國現行法律，如投資導致外國公司獲得敏感行業的美國公司的控制權，美國外國投資委員會（Committee on Foreign Investment in the United States，簡稱CFIUS）有權禁止或解除該項投資。CFIUS是美國財政部主導的跨部門審查機構，由國防部、國土安全部、司法部、商務部、國務院、能源部、貿易談判代表辦公室，以及經濟顧問委員會、科學技術辦公室、管理及預算辦公室等核心政府機構組成，負責在國家安全層面評估跨國交易，以確定外國在美投資交易對國家安全是否存在潛在影響。

此次提出的FIRRMA法案，首次將CFIUS的審查范圍擴大到美國“關鍵技術公司”與非美國實體就知識產權、專有技術和相關支持進行的交換，包括對外轉讓，以及涉及敏感新技術、國防、人工智能、網絡安全、核技術和機器人行業的境外合資企業，均將被納入審查范圍。

自2013年開始，伴隨中國對美投資的升溫，CFIUS對中資赴美的審查也逐步增多。2017年9月，以國家安全為由，中資背景私募基金凱橋收購美國半導體制造商萊迪思的交易被叫停；2017年12月，美國金融集團Cowen以延誤和取得CFIUS批準的“不確定性”為由，取消了中國華信能源的2.75億美元的投資。今年初，又有多個交易遭CFIUS封殺，從螞蟻金服美國并購案，到博通和高通的并購案，“國家安全”的大旗被一舉再舉。這表明，美國將更加嚴厲地對待外國公司對美國公司的并購，特別是針對中國公司的投資與并購。所有所謂會威脅美國關鍵技術領先地位、國家安全和未來經濟繁榮的投資，都將被認定為掠奪性投資行為。

合規競爭新規則

面對各國政府的強監管和國際組織的強推動，特別是美國對中資審查與限制的明顯增加，跨國交易中備受關注的出口管制、制裁方面的合規問題在企業“走出去”經營中的重要性在不斷提高。對此，越來越多的全球化企業主動出擊，加強合規管理，合規競爭也成為全球化企業新的競爭規則。

為適應國際新形勢，有效防控全球經營所面臨的重大國際制裁風險，全球化企業都需根據自身的行業特點，未雨綢繆、提前防范，構建并不斷完善制裁管理體系的長效機制，以切實提升國際制裁風險防控能力。一是建立國際制裁合規風險數據庫，對國際制裁黑名單進行識別；同時，動態跟進聯合國、美國與歐盟最新的制裁法律和規定，按照國際制裁名單和決議要求進行國際制裁合規風險辨識和風險評估。二是建立產業鏈盡職調查系統，全面梳理經營業務、投資項目涉及到的制裁國以及所適用的制裁法律和規定，對產業鏈各環節利益相關方進行國際制裁風險評估分析，并建立國際制裁風險框架和風險事件庫。三是優化管理流程，在總部層面開展國際制裁合規風險管理的頂層設計，在海外業務和海外項目層面開展國際制裁合規風險管控程序和制度體系的搭建，并建立應對機制，明確風險偏好和風險承受度，制定詳盡的國際制裁風險管理體系、規章和措施，為意外遭受國際制裁審查時減責或免責辯護做好準備。

從貿易制裁到金融制裁

隨著國際制裁問題愈演愈烈，尤其是美國憑借自身主導的國際金融秩序以及美元在國際金融交易結算中的核心地位，建立的一套完整的國際制裁體系，給企業涉及的國際業務帶來了潛在風險，如果相關業務遭受國際制裁，就可能面臨交易被禁止、資產被凍結或沒收、切斷美元等國際貨幣獲取和使用的渠道等；此外，作為企業國際化的重要支撐，銀行的業務運轉及國際聲譽也將受到極大影響。當前全球在金融制裁方面主要呈現以下幾個趨勢：一是監管當局的執法行為明顯增加；二是針對反洗錢和制裁的執法力度明顯增大，對違規行為的罰金大幅攀升；三是強調銀行合規負責人以及高管人員對反洗錢制度的落實須承擔責任；四是監管重點轉向亞洲國家的金融機構。

歐美等國家出臺了多部反洗錢相關法案，并對反洗錢工作失職的金融機構處以巨額罰款：2017年，因此而受罰的銀行達15家，如德意志銀行被美國監管部門連續罰款3次，處罰金額共計6.7億美元。與此同時，國內金融業的監管形勢也日趨嚴峻：針對市場上存在的各種亂象，監管機構接連出臺了一系列重要政策，發布的重要監管文件超過20個；行政處罰超2800件，罰沒金額超80億元；國家外匯局加大了對外匯違規違法的檢查力度和懲處強度，保持了對地下錢莊、逃匯騙購匯等違法犯罪活動的高壓打擊態勢。

2017年底，中央經濟工作會議強調，今后三年要打好防范化解重大風險的攻堅戰，重點是防控金融風險。2018年，“嚴監管、防風險”仍將持續成為金融領域重點政策中的關鍵詞。人民銀行在部署2018年九項主要任務時，將防范金融風險升至第二位；銀保監會強調，2018年要大力整治違法違規業務，進一步深化整治銀行業市場亂象，并列明了22條工作要點，涵蓋票據、內控管理及案件查處等內容；外匯局則表示，2018年將嚴厲打擊外匯違法違規行為，強化國際收支統計基礎工作，打造“數字外管”平臺，筑牢“安全外管”的籬笆。面對日益復雜的國際國內監管環境，銀行機構積極穩妥的應對策略應當是全面有效地落實“風險為本”的原則。

“風險為本”（Risk-based）反洗錢原則最早由英國監管機構倡導，后來發展成為國際反洗錢領域廣泛接受的工作原則。該原則簡而言之，就是要求金融機構對面臨的洗錢、恐怖融資等非法活動的風險高低進行評估，進而合理配置相應的資源，有輕重、有主次地采取相應的控制措施，落實“風險為本”的原則。

對于銀行而言，要落實“風險為本”的原則，需要將風控理念、實施機制與銀行業務經營有機地結合起來。據此，建議銀行在日常經營管理中重點關注以下幾個關鍵環節。

一是要將客戶盡職調查作為防控合規風險的基礎。充分、完整、真實的盡職調查是分析判斷洗錢風險情況的基礎，因此在客戶關系準入、維護、退出等流程中，應嵌入反洗錢合規管理要求。對于風險較高的情形，要強化盡職調查，以掌握更多信息。國內外銀行同業通常在行內會設置獨立的反洗錢合規部門，配備專業的合規審查人員，負責對國內外反洗錢相關法律、制裁法案等進行研究，制定并細化行內的政策指引，針對涉制裁業務出具合規意見，并對不同條線相關人員進行持續培訓。在清算部門內部，也建議配備相應的合規風險管理團隊，負責判斷清算業務中的可疑交易。對無法判斷的可疑交易，應及時上報合規部門進行調查分析和專業判斷，由合規部門向清算部門提供處理決定。同時，由于實踐中“了解你的客戶”（Know Your Customer，KYC）已日漸發展成為KYCCC，出于盡職免責需要，就需要前移風險管控關口，將合規審批嵌入前臺業務部門，加強業務前端的風險控制，防止由于對制裁監管政策的理解不到位而造成業務無法落地。通過對客戶的所有權和控股結構履行盡職調查，了解客戶的行業、業務性質，上下游企業，運作地域，負面輿情，與高風險司法管轄區存在聯系或關聯的客戶（包括公司客戶的董事、高級管理人員、股東和實際所有人）；當作為貸款人時，建議在合同中加入專門針對制裁的合同保障條款，如“貸款人有權在發生制裁事件后不再放款、貸款人可獨自選擇退出并且要求全額提前還款”等，還可適當增加如“貸款資金的使用方式不會引起貸款人或出口信用機構違反制裁”等承諾條款，并可酌情要求借款人提供其內部制裁合規政策。

二是以實時交易監控為必要手段。在實際操作中，往往存在對客戶付款指令缺乏仔細審查、對匯款交易背景審查不到位的風險隱患。對此，建議加強對業務各方的審核，包括申請人、受益人、船公司、保險公司、制造商、第三方單據出具人等；加強對業務涉及國家、地區及運輸環節的審核，包括提單清潔度、實際承運人、船只、航行軌跡、港口、貨物種類、原產地、集裝箱號碼等，對涉及敏感地區的業務，還要及時關注對手方銀行的信息，追蹤交易中的款項，并建立支付合規查詢檔案和可疑業務檔案。對于某一類客戶或高風險客戶，應結合其風險特征，在業務系統中增加交易監控或限制安排，采取“電子化篩查+人工判斷”方式，提升風險識別和監控效果。這其中，尤其要注意對“內保外貸”業務的合規防控。在“內保”保函頻繁兌付或由于各種原因不能及時兌付，不僅會給擔保行帶來聲譽風險，更易造成境內企業的非法收入轉移境外，不利于有效防控反洗錢風險。對此，境內銀行要從源頭查清交易背景和結構、主體資格合法性、商業合理性、第一還款資金來源等，從境外借款人、境內反擔保人兩方面統籌管理，分析判斷交易的真實性、合規性，嚴格審核“外貸”資金實際投向及項目建設情況，加強風險預警，避免因突發履約事件受到監管處罰。

三是將合規風險評估納入產品管理體系。當一家銀行自身或同業發現某一產品易被用于洗錢，或者控制措施未達到預期目標時，應及時調整產品風險等級，優化管控措施，進而決定是否停辦該產品。同時，要結合國別環境、經濟狀況、金融監管等因素，動態優化調整境外發展戰略，前瞻性地識別評估各類風險，加強對進入新市場或新業務領域的可行性研究和事前審查；要提高新產品和新業務合規審查機制的有效性，避免簡單復制不符合東道國監管要求的產品和業務模式，統一境內外機構的合規政策和標準，完善跨境聯動機制。要制定國際制裁應對預案，研究監管政策變化對業務運行和發展的短期和長期影響，判斷監管揭示的合規風險點，制定外部監管政策的應急預案，建立重大合規風險事件的快速響應和處置機制，有效回應監管關注事項，避免法律和聲譽風險；同時，加強跨境監管合作，加強與賬戶行之間的信息共享、業務交流和咨詢，及時掌握境外機構合規管理情況。

總之，有效的國際制裁及反洗錢應對策略絕不僅是簡單完成事后可疑交易報告，而是要求銀行要主動管理風險，控制潛在風險的發生，并將“風險為本”的原則牢牢嵌入日常經營管理活動中，形成長久的制度化安排，成為銀行合規文化的一個有機組成部分。