農(nóng)村建設用地入市問題研究

楊惠君

（湖南師范大學資源與環(huán)境科學學院，長沙 410081）

土地資源是國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎性資源，土地資源的利用方式及利用效率對國民經(jīng)濟的發(fā)展方式及發(fā)展質(zhì)量有顯著影響[1]。現(xiàn)階段，我國城鄉(xiāng)建設用地二元結(jié)構制度背景下的“城鎮(zhèn)建設用地使用權可依法轉(zhuǎn)讓抵押，農(nóng)村建設用地禁止入市”一定程度上阻礙了城鎮(zhèn)化進程的推進，不利于土地資源的合理優(yōu)化配置。因此，在依法依規(guī)的前提下允許農(nóng)村集體建設用地入市，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設用地市場，將有效緩解城鎮(zhèn)建設用地需求不足的狀況，促進土地資源的有效利用[2]。為了充分利用土地資源，優(yōu)化土地資源配置，自2015年起，國家啟動了對農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市和宅基地制度改革的試點工作（即“三塊地”改革）。從試點進展來看，各地對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革推進最為積極，這項改革效果也最為明顯[3]。據(jù)統(tǒng)計，截至2018年3月，全國范圍內(nèi)33個試點地區(qū)成功入市集體經(jīng)營性建設用地812宗，總規(guī)模約1.6萬畝，成交金額高達183億元[4]。

一、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的內(nèi)涵

1.農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地是指農(nóng)村現(xiàn)有的存量集體建設用地中，在符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎上，用于生產(chǎn)經(jīng)營的土地，如用于工業(yè)生產(chǎn)、商貿(mào)流通等的建設用地。2013年，黨的十八屆三中全會明確提出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同價同權。”國家在2015年開始對試點區(qū)域?qū)嵭小叭龎K地”改革，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市工作得以開展實施。

2.入市限制條件。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市是土地供給側(cè)改革的關鍵一環(huán)，也是集約節(jié)約利用土地資源的題中之意，對于有效配置土地資源，激活農(nóng)村土地市場具有重要作用。而準備入市的建設用地也必須符合一定的前置條件。首先，入市農(nóng)地必須是存量土地。農(nóng)村存量土地規(guī)模龐大，通過對試點區(qū)域農(nóng)村存量集體建設用地進行清查，截至2018年3月，存量地塊約11.9萬宗，土地規(guī)模高達141.5萬畝。限制為存量土地不僅有助于精準激活農(nóng)村閑置土地資源，同時能有效杜絕為經(jīng)濟利益而盲目擴大新增集體經(jīng)營性建設用地的行為。其次，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市是在堅持土地公有制的基礎上，對其使用權的入市，因此需對入市土地進行確權頒證。最后，單位或個人在依法獲得入市土地使用權后，必須依據(jù)相關規(guī)劃所確定的土地用途來開發(fā)利用土地，不得擅自變更土地用途。

3.入市途徑。自農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市試點工作開展以來，各試點區(qū)域積極探索多種途徑的農(nóng)地入市，目前可行有效的模式主要有就地入市、調(diào)整入市和整治入市三種。

就地入市是指依法取得、符合規(guī)劃的存量集體經(jīng)營性建設用地，其基礎配套設施較為完善，已可用于生產(chǎn)經(jīng)營的，采取就地入市[5]。調(diào)整入市是指對于區(qū)域范圍內(nèi)零碎分布的建設用地，可根據(jù)土地利用總體規(guī)劃等相關規(guī)劃，經(jīng)上一級人民政府批準后，在確保建設用地規(guī)模不擴大，耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低的前提下，對其進行復墾，待理清產(chǎn)權關系后，將建設用地指標調(diào)整到區(qū)域范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)實現(xiàn)建設用地入市[6]。整治入市是指針對在區(qū)域規(guī)劃范圍內(nèi)，占用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的城中村地塊，采用政府引導、農(nóng)戶自愿、多方參與的原則，對土地進行集中整治后入市[7]。

二、農(nóng)地入市障礙

1.權屬障礙。產(chǎn)權清晰是農(nóng)地入市的重要前提，而當下我國農(nóng)村土地的權屬主體不明確，權屬關系不清晰的現(xiàn)狀對農(nóng)地的入市造成重大影響，這也是形成規(guī)范土地交易市場的重大制度性障礙[8]。產(chǎn)權登記不到位、資料遺失等問題在農(nóng)村土地管理工作中較為普遍，因此帶來的權屬問題、利益糾紛將嚴重影響土地的入市交易。加快農(nóng)村土地確權頒證，明晰地塊權屬是當前改革試點工作的重點。

2.市場缺失。由于我國農(nóng)村土地制度的特殊性，使得長期以來無法形成農(nóng)村土地交易市場，以往的農(nóng)村建設用地流轉(zhuǎn)也是以隱形交易的形式存在。農(nóng)村土地市場的缺失既導致了不規(guī)范流轉(zhuǎn)的存在，也無法保障交易雙方的合法權益。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地交易市場是推行農(nóng)村土地改革的重要目的，只有將農(nóng)村建設用地和國有土地納入統(tǒng)一的交易市場，才能有效地盤活農(nóng)村存量建設用地，釋放其土地價值，從而實現(xiàn)農(nóng)民土地收益的增加。

3.入市后監(jiān)管不健全。目前我國的土地管理工作主要集中在土地開發(fā)利用之前，而對于開發(fā)之后的監(jiān)管則相對薄弱。特別是農(nóng)村建設用地入市交易后的土地開發(fā)利用，對其用途的監(jiān)管手段較少，成本較高，缺乏系統(tǒng)的監(jiān)管體系。因此，建立健全農(nóng)村建設用地監(jiān)管機制是保障農(nóng)地入市順利實施的重要制度保障，也是土地改革試點工作的關鍵一環(huán)。

三、入市改革成果與展望

截至2018年3月，全國33個試點區(qū)域已實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設用地入市地塊812宗，面積1.6萬畝，總價款約183億元。與此同時，各試點區(qū)域初步摸底了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的存量規(guī)模約141.5萬畝，推進相關地塊確權頒證25萬多宗。積極探索了多種入市途徑及配套措施，建立健全了市場交易規(guī)則和服務監(jiān)管制度。在入市主體和組織形式方面也進行了明確。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市已取得顯著的階段性成果，未來應在農(nóng)村土地價值評估、入市收益分配和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一交易平臺等方面加大探索力度，確保農(nóng)村土地改革取得良好成效并在全國范圍進行推廣。