新型城鎮化進程中農業轉移人口市民化探析

王 波

（重慶第二師范學院，重慶 400067）

一、農業轉移人口市民化推進的動力

1.遷徙制度是農業轉移人口市民化的基礎。農業轉移人口市民化是指我國戶籍劃分中的農業人口由農村轉移到城鎮，從傳統農業生產者轉變為產業職業者，并且平等享受城鎮居民基本的公共服務[1]。遷徙制度從根本上影響著農業轉移人口市民化：1954—1960年國家允許居住超過3個月的外來人口申報常住戶口，1979年國家允許知青返城，1984年國家允許農民帶口糧到小城鎮經商落戶，這些階段城鎮人口數量呈現增長高峰。而1985年國務院出臺的《對城鎮暫住人口管理的暫行規定》明確限制人口流動，1989年國務院又發出《關于嚴格控制民工外出的緊急通知》限制農民工外出打工，城鎮人口數量出現回落。遷徙制度的放松帶來城鎮人口的增長，而政策的臨時性收緊又會導致落戶困難。從1992年鄧小平“南巡講話”至今，城鎮人口的穩定增長與國家鼓勵農業人口進城是分不開的。

2.土地城市化拉拽著農業轉移人口市民化。土地的城市化即農民集體所有的土地變為國家所有的建設用地。土地城市化帶來城市數量的大量增加和城市規模的明顯擴大。新城市的出現帶來規劃調整，使村級行政區減少，當地農業人口就地轉變為城市居民。據歷年《國家統計年鑒》統計，鄉數從1991年的42 654個減少到2014年的12 282個，減少了70%。同時在目前的法律制度下，城市規模的擴大只能通過政府征收來實現。政府從征收中獲得巨大的收益，積極擴大城市規模。我國1991年建成區面積為14 011平方公里，到2013年建成區面積為47 855平方公里，增長了近3.4倍。被征地農業人口轉移進入城市，但多數沒能實現從農民向市民的轉變。從兩次人口普查調查數據可知，2000—2010年非農戶籍人口增加7 925萬人，年增長率為5.2%，而城鎮常住人口增加21 072萬人，年增長比率為9.2%，非農戶籍人口增長量和增長率都遠低于城鎮常住人口。土地城市化快于人口城市化，拉拽著農業轉移人口市民化。

3.工業化是農業轉移人口市民化的引擎。工業化的核心是工業發展，工業發展帶來工業總產值和勞動力需求上升，同時促進服務業和現代農業的發展。工業產值從1980年的2 180億元增長到2014年的271 765億元，增長了124倍。工業產值的快速增長帶來農業產值比重不斷下降，農業占比從建國之初的58.5%下降到2014年9.2%，農業人口由于城鄉收入差距和勞動力需求有了進城務工的動因和支持。若工業不發達，就業將不充分，當城鎮人口比例高時，貧民窟現象會出現，這種情況在拉美國家就有發生。因此，只有夯實工業化，城鎮化才能健康地發展。

二、農業轉移人口市民化推進的阻力

1.農業轉移人口市民化投資大，地方政府財政緊張。農村轉移人口市民化的人均成本大約為10萬元，要實現2020年1億左右的農業轉移人口在城鎮落戶，需要投入10萬元億資金，投資量大。目前地方財政收入增速回落，加上財政收入空轉現象比較普遍，同時財政支出的剛性明顯，地方償債壓力也較大，地方資金在農村轉移人口市民化領域投入的資金也將會持續緊張。另外，目前地方政府過于依賴土地財政，尤其是在沒有產業支撐的欠發達城市和沿海新興地區。土地財政雖能暫時緩解地方財政，但其不可持續性和不合理性越來越明顯和突出。如果財政體系不改革，土地財政仍將是地方政府的首選，而這也勢必使市民化改革的速度放緩。

2.大城市吸引力強，但承載力不足。大城市的吸引力主要是收入高和福利配套好。大城市相比中小城市的產業支撐好，勞動力需求多，收入高，農業人口更愿意到大城市務工。農村人口進城后所從事的工作又是城市市民不愿意做的，在工作性質這點上，城市內部并沒有太多阻力。另外，大城市在醫療、教育、養老等福利配套明顯優于中小城市，更優與農村。大量的移民涌入大城市，擠占城市基本公共服務，顯著影響了原城市市民利益，城市內部阻力主要源于此。但城市的承載力由于自然、經濟和社會資源等因素，承載力有限，而且目前大城市尤其是超大城市承載力已經接近極限。

3.中小城鎮缺乏產業支撐，吸引力不足。過去十多年，農業轉移人口市民化主要側重于中小城鎮。2001年國務院就發布《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革意見的通知》，全面推進小城鎮戶籍管理制度的改革，引導農村人口向小城鎮有序轉移；到2014年國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》統一城鄉戶口登記制度，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制。目前中小城鎮市民化門檻已降至很低水平，但由于中小城鎮的國有企業效益較低，吸納勞動力有限，而民營企業活力受壓制，吸納能力較弱，出口貿易制造企業的競爭力也弱于沿海地區，這些因素共同促使中小城鎮的許多農業轉移人口非就近轉移，而選擇長途奔波地跨省、跨區域流動[2]。

4.農民土地權利保障不到位，市民化動力有限。在集體土地制度下，農民具有土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權這三權，這是農民最重要的財產和社會保障。中央保障農民的三權，并尊重農民意愿，多次發文明確表示，現階段不得以退出農民的三權作為農民進城落戶的條件。但在實際執行過程中，由于土地登記流轉等制度的不完善，土地、宅基地等無法確權，轉移方式不明確，農民的利益仍然無法得到有效保障。另外，土地預期收益不斷增高，農民放棄三權獲得城市居民身份的機會成本也增高，多地實行的“土地換社保、土地換住房”難以得到農業人口的積極配合。

三、農業轉移人口市民化的推進路徑

推進農業轉移人口市民化從邏輯上包括政府、城市和農業人口三大主體。對于政府而言，應著眼于推進基本公共服務均等化。城市發展仍以城市群為承載主體，對轉移進城市的農業人口應保障其在農村的權利，同時幫助融入城市。

1.推進基本公共服務均等化，從頂層設計解決財政資金問題。農業轉移人口市民化本質就是要解決與戶口相關的基本公共服務問題[3]。基本公共服務均等化后，戶口的差異自然而然就會淡化。政府在推進基本公共服務均等化面臨的核心問題是地方政府的財政資金問題，而要解決地方政府財政資金問題，需要從頂層設計來解決。首先，要明確基本公共服務內涵，劃分中央和地方事權。基本公共服務范圍廣，要結合社會經濟發展的水平和政府建設的能力而定，體現公共性、普惠性和社會公平的屬性。中央應明確基本公共服務的內涵，避免服務范圍的無限過大，并據此劃分中央和地方事權。其次，改革財政體制，提高事權和財力的匹配度。目前地方收入少任務重，要推進農業轉移人口市民化更為迫切的是提高事權和財力的匹配，并逐漸完善事權和財權的匹配。地方財權的擴大短期內難以實現，主要由于我國預算制度還有很大的完善空間，并且地方財權的合理配置還會涉及到行政層級的改革，近期提高事權與財力相匹配顯得更為實際。

2.以城市群為主體，優化人口布局。農業人口轉移進入城市，大中小城市應因地制宜，采取不同市民化政策，但仍以城市群為承載主體。根據城市群不同發展狀況，實施差別化政策，同時協調好大中小城市發展。對于成熟型城市群應控制核心城市規模，提升周邊城鎮承載能力。長三角、珠三角、京津冀城市群是目前發展比較成熟的城市群，要約束核心城市無序蔓延。目前落戶制度傾向于高知識、高技能和資本，在新型城鎮化進程中也應面向農業轉移人口，做好惠及性和公平。對于成長性城市群，應著重提高產業優勢，提升集聚水平和勞動生產率，并做好人口布局規劃，提升核心城市生活空間人口集聚能力和水平。對于核心城市的周邊中小城市和衛星鎮，應加強城際交通軌道與核心城市連接，從而繼續發揮核心城市在資本和人口上的集聚優勢。另外，應加強承接產業轉移，避免“睡城”發展模式。

3.保障農民在農村的相關權益，做好分類指導。農業轉移人口市民化要獲得理想效果，農業人口在農村的權益需要獲得尊重。深化土地改革才能從根本上保障農民在農村的相關權益，但同時減少和避免被征地農民一夜暴富，防止擴大被征地農民、未被征地農民和城市居民的利益矛盾。在推進路徑上，首先，應全面完成農村土地確權登記頒證工作，賦予農民對承包地和宅基地的占有、使用、收益、流轉等權利。其次，合理土地分配收益，積極探索農業轉移人口依法處置承包地和宅基地的有效形式。最后，在符合規劃和用途管制前提下，完善農村產權交易所，保障農民依法享有收益權。

農業轉移人口市民化，要結合農業轉移人口的意愿，有序推進，分類引導。對于基本融入城市，在城市有較穩定工作，舉家外出的農業轉移人口，應優先解決城市落戶問題，促進其完全融入城市[4]。對于有流動但常年在城市打工的農業人口，地方政府應注重勞動力培訓配套，這也有利于生產效率的提高和企業競爭力的加強，同時幫助農業轉移人口在生活方式與個人文化修養方面不斷地與城市文明相融合。