防控涉匯大要案執(zhí)法風(fēng)險

文/王婧文 編輯/任風(fēng)遠(yuǎn)

近年來，在人民銀行、外匯局、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等五部委的聯(lián)合打擊下，全國地下錢莊案件破獲數(shù)量逐年增加。從查處情況看，此類案件通常資金交易規(guī)模大、劃轉(zhuǎn)次數(shù)頻繁、客戶分散交叉、涉及省份和境內(nèi)外個人眾多，執(zhí)法風(fēng)險的種類、范圍和發(fā)生頻率也與一般的外匯違規(guī)案件不可同日而語。如何在查處涉匯大要案，特別是地下錢莊案件的過程中防控執(zhí)法風(fēng)險，提高監(jiān)管成效，已成為新時期外匯管理執(zhí)法部門在履職中亟待深入思考和解決的問題。

涉匯大要案執(zhí)法風(fēng)險點

相對于一般的涉匯案件，地下錢莊等涉匯大要案的案情復(fù)雜、審案耗時長、取證困難，其執(zhí)法風(fēng)險有顯著的特征和表現(xiàn)。根據(jù)筆者對近年來多起地下錢莊案件執(zhí)法行為的分析，涉匯大要案執(zhí)法風(fēng)險大致可分為以下幾種類型。

制度風(fēng)險

制度風(fēng)險主要體現(xiàn)為外匯執(zhí)法制度缺失、滯后、操作性差及部分法律文書規(guī)范不明確。一是對跨境人民幣違規(guī)行為的處罰權(quán)缺失，罰則滯后。《中華人民共和國外匯管理條例》中的罰則僅適用于外匯違規(guī)行為，對于跨境人民幣業(yè)務(wù)卻無處罰依據(jù)。二是對法定追溯期的規(guī)定不明確，操作性差。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，違法行為從發(fā)生之日起在2年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的不再給予行政處罰；違法行為有連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算追訴時效，但如何認(rèn)定違法行為的連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)，規(guī)定并不明確。地下錢莊的非法買賣外匯行為對莊主而言是持續(xù)的；對于交易對手而言則是按需發(fā)生的，可以綿延數(shù)年，是否應(yīng)視為連續(xù)行為，目前仍存在爭議。三是對聽證、執(zhí)行等環(huán)節(jié)均未明確相應(yīng)的法律文書。地下錢莊非法買賣外匯系列案件案情復(fù)雜，幾乎涵蓋了案件查處過程中所有的種類，除通常使用的處罰告知書、處罰決定書外，調(diào)查、聽證、復(fù)議、訴訟、強制執(zhí)行等環(huán)節(jié)均應(yīng)使用對應(yīng)的法律文書。目前，聽證、外匯處罰執(zhí)行環(huán)節(jié)仍無明確的對應(yīng)法律文書格式，部分已明確的文書格式要素不合理，如缺少告知被執(zhí)行人權(quán)利的要素，加上辦案人員對同類違法事實表述不一，容易影響法律文書的質(zhì)量，進(jìn)而引發(fā)執(zhí)法風(fēng)險。

操作風(fēng)險

涉匯大要案件辦理過程大致分為接收、立案、調(diào)查、處理、執(zhí)行等環(huán)節(jié)，各個環(huán)節(jié)和程序均存在操作風(fēng)險。

接收階段。公安機(jī)關(guān)移送涉匯重大系列案件線索時，由于涉案當(dāng)事人可能多達(dá)數(shù)百人且案情復(fù)雜，容易出現(xiàn)重復(fù)移送或者交叉移送等情況。在案件接收過程中，容易發(fā)生案件線索、金額漏登記等操作性差錯，進(jìn)而導(dǎo)致對部分違法行為未進(jìn)行外匯行政處罰或行政處罰金額不適當(dāng)。此外，若未對公安機(jī)關(guān)隨案件線索一并移送的相關(guān)證據(jù)材料進(jìn)行妥善保管，將導(dǎo)致后續(xù)調(diào)查針對性弱、證據(jù)補充難度大、事實認(rèn)定缺乏有力證據(jù)支撐等問題。

立案階段。對應(yīng)當(dāng)立案的案件不予立案，對不該立案的案件強行立案，對行政和刑事處罰責(zé)任的認(rèn)定存在偏差，都是該階段外匯執(zhí)法的風(fēng)險點。在涉匯大要案中，若過分依賴公安機(jī)關(guān)批量移交的證據(jù)數(shù)據(jù)，可能導(dǎo)致對應(yīng)當(dāng)立案的違規(guī)金額發(fā)生認(rèn)定錯誤、立案金額過少或過多等問題。地下錢莊非法買賣外匯案件涉案金額大于二十萬美元即符合刑事移送標(biāo)準(zhǔn)，為明確行政和刑事處罰責(zé)任，避免發(fā)生執(zhí)法風(fēng)險，立案階段的外匯違法行為認(rèn)定至關(guān)重要。

調(diào)查階段。調(diào)查階段是辦案的核心環(huán)節(jié)，未經(jīng)雙人辦案、調(diào)查時未出示執(zhí)法證和執(zhí)法公函、實際檢查人員未出現(xiàn)在執(zhí)法公函中、證據(jù)不符合法定形式、原始證據(jù)收集不足等，都易引發(fā)執(zhí)法風(fēng)險。相對于一般涉匯案件，地下錢莊非法買賣外匯案件調(diào)查階段的風(fēng)險成因主要有二：一是因當(dāng)事人語言文字交流障礙需要翻譯人員參與辦案，翻譯人員如果在翻譯中按照個人理解對相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行“二次加工”，可能會引發(fā)當(dāng)事人對調(diào)查程序及證據(jù)效力的質(zhì)疑。二是證據(jù)鏈條缺乏嚴(yán)密性。地下錢莊非法買賣外匯交易隱蔽，在認(rèn)定非法買賣外匯的違規(guī)行為時，很難采集齊全完整的交易證據(jù)鏈條，做到“當(dāng)事人自認(rèn)、犯罪嫌疑人指證、人民幣交易流水、外匯交易流水”四證齊全。

生效階段。該階段的執(zhí)法風(fēng)險主要在于文書要素不規(guī)范、當(dāng)事人陳述申辯權(quán)利未予保障、法律文書送達(dá)無效、自由裁量權(quán)幅度過大、從輕或減輕處罰證據(jù)不充分等。對于涉匯大要案而言，執(zhí)法期間計算是否準(zhǔn)確，直接影響行政行為的法律效力，也是容易被忽視的風(fēng)險點。地下錢莊非法買賣外匯案件辦案過程復(fù)雜、存在多種“期間”，而目前對部分期間的法律屬性理解不統(tǒng)一，如對工作日和自然日以及起止時間點計算規(guī)則不明確等，都易導(dǎo)致期間的計算錯誤，進(jìn)而引發(fā)執(zhí)法風(fēng)險。此外，地下錢莊非法買賣外匯案件中的很多處罰對象是個人主體，在依法采取直接送達(dá)、郵寄送達(dá)、委托送達(dá)、見證送達(dá)、留置送達(dá)等法律規(guī)定的方式均無法送達(dá)的情況下，需啟動公告送達(dá)程序。而目前對公告送達(dá)的載體和公告文書的內(nèi)容并無明確規(guī)定，各地法院對文書送達(dá)是否有效，也缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，直接影響了行政處罰文書的法律效力。

執(zhí)行階段。該階段的執(zhí)法風(fēng)險主要在于違規(guī)同意當(dāng)事人緩期或者分期繳納申請，應(yīng)加處罰款而不加處，或者擅自降低加處金額，違規(guī)減輕或者免除當(dāng)事人的執(zhí)行義務(wù)等。此外，為保證結(jié)案率，在行政處罰告知書送達(dá)前甚至在立案前就與當(dāng)事人溝通，對確定能順利執(zhí)行處罰的案件才印發(fā)行政處罰文書，讓當(dāng)事人一次性在數(shù)個文書上簽署姓名以及預(yù)先推算的日期等行為，均違反規(guī)定程序，易引發(fā)執(zhí)法風(fēng)險。

人員風(fēng)險

外匯執(zhí)法行為最終要落實為執(zhí)法人員的具體行動。部分執(zhí)法人員工作能力不足和素質(zhì)不高，對法律法規(guī)的認(rèn)知能力不強，對執(zhí)法依據(jù)理解不準(zhǔn)確，調(diào)查不深入等，都容易導(dǎo)致對案件事實認(rèn)定不準(zhǔn)、處罰不當(dāng)，給正常執(zhí)法帶來風(fēng)險隱患。

從內(nèi)控視角分析風(fēng)險成因

一是對內(nèi)部控制理論缺乏全面了解。內(nèi)控建設(shè)和風(fēng)險管理局限于對單一風(fēng)險的防范，沒有形成系統(tǒng)的風(fēng)險防范體系和機(jī)制，外匯檢查內(nèi)控制度的修訂和完善工作有待加強。

二是內(nèi)部控制目標(biāo)不清晰。目前，外匯檢查系統(tǒng)雖然制定了一系列內(nèi)控制度，但內(nèi)部控制目標(biāo)只是隱含在相關(guān)制度規(guī)定中，內(nèi)部控制和風(fēng)險防范的目標(biāo)并不明確。

三是執(zhí)法關(guān)鍵環(huán)節(jié)的風(fēng)險管理不完善。第一，缺乏對外匯執(zhí)法關(guān)鍵環(huán)節(jié)風(fēng)險事件的識別程序，對影響外匯檢查目標(biāo)實現(xiàn)的內(nèi)部與外部事件無法進(jìn)行有效甄別；第二，風(fēng)險評估方法有待改進(jìn)，缺少對外匯執(zhí)法風(fēng)險的系統(tǒng)性評估；第三，缺乏風(fēng)險反應(yīng)程序，對外匯檢查工作中存在的顯性和隱性的風(fēng)險，尚未建立有效的應(yīng)急預(yù)案。

四是內(nèi)控監(jiān)督工作有待深化。第一，內(nèi)控監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置缺乏獨立性。外匯局內(nèi)控監(jiān)督部門多設(shè)在綜合部門或檢查部門，內(nèi)控監(jiān)督工作缺乏獨立性，容易影響內(nèi)控監(jiān)督的客觀性、公正性和有效性。第二，缺乏復(fù)合型內(nèi)控監(jiān)督人才。由于外匯檢查系統(tǒng)缺乏足夠數(shù)量的既熟悉外匯業(yè)務(wù)又精通內(nèi)控理論的內(nèi)控人員，內(nèi)控監(jiān)督工作往往流于形式化、淺層次，對于全局性、系統(tǒng)性風(fēng)險的識別和評估缺乏有效的方法和手段。第三，內(nèi)控監(jiān)督機(jī)構(gòu)職責(zé)不明確。外匯局內(nèi)控監(jiān)督部門的職責(zé)邊界不夠清晰，易導(dǎo)致內(nèi)控監(jiān)督職責(zé)履行不徹底和重復(fù)交叉檢查并存的問題。

完善外匯檢查內(nèi)控機(jī)制的建議

一是加強職業(yè)道德教育和執(zhí)法技能培訓(xùn)。通過加強職業(yè)道德教育，幫助外匯執(zhí)法人員形成規(guī)范執(zhí)法的自律意識，樹立執(zhí)法使命感，使其認(rèn)識到通過規(guī)范執(zhí)法打擊外匯違法行為的重要性；通過開展執(zhí)法技能培訓(xùn)，促進(jìn)執(zhí)法人員增強風(fēng)險意識，掌握必要的涉匯案件調(diào)查行政法律知識。

二是完善法規(guī)與制度建設(shè)，強化辦案執(zhí)紀(jì)要求。在遵循已有執(zhí)法規(guī)范的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步做好外匯執(zhí)法規(guī)范化、制度化建設(shè)，確保外匯執(zhí)法的每一環(huán)節(jié)都有章可循、有規(guī)可依。除嚴(yán)格依法辦案外，還應(yīng)要求外匯執(zhí)法人員嚴(yán)格遵守保密紀(jì)律和廉政紀(jì)律等。

三是進(jìn)一步健全監(jiān)督制約機(jī)制，并通過跟蹤了解案件辦理進(jìn)展情況，使監(jiān)督制約落實到具體環(huán)節(jié)。第一，在各環(huán)節(jié)落實雙人辦理要求，案件由辦案人員交叉互審，建立第一道監(jiān)督制約機(jī)制；第二，案件應(yīng)由法務(wù)人員全面審核，并出具法律意見，落實第二道防控措施；第三，明確主查負(fù)責(zé)制，由檢查組長審查把關(guān)，筑牢第三道防線；第四，適時組織開展專項審計監(jiān)督，探索大要案審計方法，對案件查處工作進(jìn)行內(nèi)控監(jiān)督檢查，強化外匯執(zhí)法的外部監(jiān)督制約。