唐山PPP項目公路建設管理模式研究

文/劉翠會 劉翠霞 許秀東，.唐山市收費公路管理處；.唐山市交通運輸局公路管理站；.唐山市公路建設管理處

唐山地處渤海灣腹地,在京津冀協同發展助力下，多個公路建設PPP(即服務、合作、互利）項目落地開工,為唐山市公路PPP項目建設管理積累了寶貴的經驗。近年來，隨著唐山市公路的大規模建設以及養護工作的不斷加強，使其公路的數量和質量都有較大幅度地提高，基礎設施建設和運輸條件大為改善，有效地推動了市區發展進程。由于公路的建設需要花費大量的財力、人力、物力，加之唐山公路建設管理存在部分養護管理主體責任意識差，公路養護管理“缺位”、養護資金不到位等問題。為進一步加強唐山公路建設管理，提高公路管理的質量和水平，探索適合我市的公路管理模式，則需要科學、合理、高效的公路運營和養護管理。

1 PPP概述

1.1 PPP模式定義及意義

PPP是英文Public—Private—Partnership的縮寫，PPP模式具體是指私人組織和政府之間形成的一種伙伴式的公私合營模式，是一種合作關系的體現。PPP模式的建立能夠在有效減輕政府財政負擔的同時實現社會主體投資風險的不斷減小，最終實現雙贏。通過這樣的模式有效地降低政府的財政負擔的同時實現投融資體制改革的不斷深化，又可以引導人民群眾參與到公共服務中、激發民間投資活力、實現投資的有效擴大，并且在投資過程中注重資源使用效能和建設、運營效率的不斷提高。

1.2 PPP項目的優點

公路PPP項目管理中PPP項目的開發，對于政府來說，在PPP項目中的投入要小于傳統方式的投入，整個項目的評估、研究和融資等建設過程是由政府和私人企業共同參與并完成的，這樣的模式下有效地保證了項目的順利進行，消除費用的超支，提高了工程的效率，降低了工程的風險；在PPP項目中，轉換了政府的職能，減輕了政府的財政壓力；同時私營部門的參與也促進了投資主體的多元化，推動了工程管理的創新，提高了辦事效率；政府和私營部門之間還可以互相幫助與學習，協調各方的不同利益，合理分配工程的風險，充分發揮各自的優點，提供高質量的服務，達成長期的合作目標；應用范圍廣泛，在城市供熱等各類市政公用事業以及鐵路、機場、道路、醫院學校中得到極為廣泛的適應。

在公路PPP項目管理中，運用新穎的管理模式，按投資比例，公平公正劃分施工份額，并且引進京津投資，股東多元化，能夠取長補短，優勢互補，形成戰略聯盟，達到共贏；政府投資少，工程質量高，社會效益高；同時管理層由多方股東組成，容易形成合力，具有合同管理的優勢。通過調研，PPP在建項目與傳統公路建設項目對比，PPP公路建設具有更高的社會效益。尤其是在合同管理方面，非招標項目，股東多元，合同簽訂要通過多輪談判，發現、解決問題及時，極大限度降低公路造價，節約大量資金，減少大量政府債務風險。

2 唐山公路建設管理現狀

近年來，唐山市政府也深入研究落實國家有關政策，積極探索PPP模式，創新管理觀念，推動唐山經濟轉型升級的快速發展。唐山公路PPP項目入庫，招商等方面也有了很大的進展，各縣（市、區）也都成立了相應的PPP項目辦公室，也制定了很多公路建設管理考核制度。但是現行的唐山公路建設管理還存在一些問題。

2.1 公路建設管理的法律法規不健全

唐山現行的公路管理立法體系不完善，而且公路基礎設施管理的要求與其全局性不協調，在處理公路交通案件時，沒有完善的法律法規，難以服眾。

2.2 公路建設管理機構運作效率低下

唐山公路建設管理不統一，比較分散，有許多新建的高速公路，成立的新的管理機構，組建管理隊伍，造成資金的浪費，而且，新組建的管理隊伍缺乏管理經驗，使得公路建設管理機構運作效率低下。

2.3 公路建設補助標準低，公路養護資金短缺

唐山的公路建設由于受到國家燃油稅費改革、政府財政資金投入不足及工程人工、材料價格的提高的影響，其公路建設項目總投資資金缺口較大，而且公路養護補助資金短缺。隨著公路建設規模的不斷增大，雖然各縣區財政部門對公路的養護資金進行了統計支出，但是，補助資金還是不能滿足實際需求，嚴重地影響了高速公路管養工作的正常開展。

2.4 重載車輛使得公路的交通壓力增大

唐山市屬于工業型城市，工廠多，重載車輛也不斷增加，顯然，使得唐山的公路交通壓力變大。由于現行的公路路政管理不足，政府缺少必要的資金支持公路的安保設施，導致許多公路產生路面開裂、斷板、車轍等道路損壞大，這也給人民的出行造成了很大的安全隱患。

3 唐山PPP項目公路建設管理策略

唐山PPP項目公路建設的管理方面，應積極借鑒其他地市采用P PP模式的經驗教訓，各政府部門應加強協調，積極引進個私營企業參與合作，靈活運用各類金融工具進行融資，建立完善的資金保障制度從而有效地促進PPP項目資金的可持續發展，實現與各個金融機構之間合作的加強，實現對PPP項目信息的共享，實現對項目融資、建設中存在問題和困難的協調解決，制定有效的PPP項目公路建設管理策略，提高PPP項目合作對接與運營成功率。

3.1 盡力爭取政府支持

多樣化是PPP項目中政府與民營合作方式最為顯著的特點，該方式中的角色和責任也不盡相同，政府的責任則是為PPP項目提供資金支持與政策服務。政府要將公共利益作為出發點，實現對PPP項目的整體策劃與組織的負責，并實現各個機構件的權限和關系的正確管理，使工作效率得到有效提升，降低項目總體風險。與此同時，政府應加強公路護養工作，提高相應建設補助標準，鼓勵拓展養護市場化和多渠道籌措養護資金，完善公路建設程序。同時引進京津投資，形成股東多元化的戰略聯盟，達到共贏，提高工程質量和社會效益。引導多方股東組成管理層，按投資比例，公平公正劃分施工份額。

3.2 建立健全公路建設管理法律法規

健全的法律法規制度,統一管理,依法治路。在PPP項目的運作中，做好頂層設計，加強合同管理，在項目管理過程中實現政府部門與企業部門各自承擔責任、義務以及風險的明確，并實現對雙方利益的保護。公共民營合作是在PPP模式中進行項目設計、融資、運營、管理和維護等各個階段都可以采納的重要方式。在與民營企業合作的同時，使各民營企業進行公平的競爭。

3.3 培養公路建設管理專業人才

不斷發展PPP項目的專業化機構，通過該機構培養出大量公路建設管理專業人才。PPP模式的運作中所需的人才必須具備復雜的法律、金融和財務等方面的知識，實現對PPP交易流程中規范化、標準化的進一步明確，并且還充分的發揮專業化中介機構在提供具體專業化服務的作用。

3.4 提出合理化風險應對措施

通過對其他地市采用PPP模式的調查，總結出PPP項目公路建設中所存在的7種風險,即政治風險、不可抗力風險、金融風險、市場風險、技術風險、建設風險和運營風險等。唐山PPP項目組應對風險進行科學的評估，對風險的問卷調查數據進行詳細的分析和計算，按照風險分擔的準則，提出PPP項目公路建設分配風險影響的合理化建議，并且提出合理化風險應對措施。

4 結論

為了促進唐山PPP項目公路建設的有效管理，必須在了解PPP項目的運行特點后，根據唐山公路建設管理的現狀，并根據其他P PP項目的成功經驗，提出有效的管理策略，通過這樣的詳細的研究，為唐山的PPP項目管理有著非常重要的意義。