WTO視域下轉基因食品強制標簽的法律問題研究

郭桂環　蘭紅燕　張悅仙　李蘭花

食品標簽制度大致可以分為兩種：自愿標簽和強制標簽。自愿標簽是指由生產者和銷售者根據自身情況決定是否加貼標識的制度，強制標簽則指政府為了實現一定的政策目標而強制要求生產者在食品標簽中披露特定信息的制度。

一、轉基因食品標簽的立法趨勢：強制標簽制度

在2016年《國家生物工程食品披露標準》法案簽署之前，美國因秉持可靠科學原則而長期對轉基因食品實施自愿標簽制度。可靠科學原則主張科學是法律管制的基石，只有在科學證據證明存在風險并可能導致損害時，政府才能采取強制措施。而轉基因食品和傳統食品實質等同并無風險，因而無須對其實施強制標簽制度。美國長期拒絕對轉基因食品實施強制標簽制度的做法，與消費者希望得到轉基因食品信息的訴求之間的矛盾日益尖銳。為了緩和這一矛盾，美國一些州率先采取行動：在各自州的范圍內實施轉基因食品強制標簽制度，以回應公眾的意愿。例如，緬因州、

康乃狄克州以及佛蒙特州紛紛制定轉基因食品強制標簽制度的法律。為了防止各州分別制定轉基因食品強制標簽立法而導致法律碎片化的后果，美國國會迅速采取行動并通過了《國家生物工程食品披露標準》法案。2016年7月29日，美國前總統奧巴馬簽署了這一法案，使之正式成為法律。自此，美國開始在全國范圍內實施統一的轉基因食品強制標簽制度。歐盟最早規制轉基因食品標簽的法律是關于轉基因生物向環境有意釋放的90/220/E E C指令，該指令并沒有要求對轉基因食品實施強制標簽制度。但經過不斷修改和完善，歐盟現行的轉基因食品標簽制度成為世界上最嚴格的轉基因食品強制標簽制度。由此可以看出，無論歐盟還是美國都經歷了從轉基因食品自愿標簽向轉基因食品強制標簽的轉化，對轉基因食品實施強制標簽制度已成為一種立法趨勢。

二、轉基因食品強制標簽的立法基礎：消費者知情權

消費者不接受轉基因食品的原因是多方面的，包括安全、道德、信仰等方面的考慮。尊重和滿足消費者意愿是民主國家的通常做法，即使這種意愿并沒有足夠的科學證據的支持。美國《國家生物工程食品披露標準》明確規定，一旦完成了聯邦法律的上市前評審程序，就不能僅僅因為食品是經過轉基因或生產過程利用了轉基因技術，而將轉基因食品視為比相對應的傳統食品更安全或更不安全。該規定明確表明，經過上市前評審程序的轉基因食品與相對應的傳統食品一樣安全，對轉基因食品實施強制標簽制度并不是因為食品安全問題。同樣，在歐盟只有經過嚴格安全審查的轉基因食品才允許上市，即市場上的轉基因食品是安全的，強制其標注轉基因信息的目的是保護消費者知情權而與安全問題無關。因此，轉基因食品強制標簽制度處理的是大多數民眾希望得到轉基因食品信息以及在知情基礎上作出購買決定的權利訴求。公眾的意見是歐美等國實施何種轉基因食品標簽制度的重要考量因素，而轉基因食品是否安全則屬于市場準入階段的考量因素。因此，轉基因強制標簽制度的立法基礎就是保護消費者知情權。

三、與轉基因食品強制標簽有關的WTO協議：GATT1994、TBT、SPS協議

由于各國實施不同的轉基因食品標簽制度，這必將對國際貿易產生影響。轉基因食品強制標簽是否符合WT O的規定，則成為一個急需研究的問題。

（一）轉基因食品強制標簽措施不屬于SPS協議的調整范圍

SPS協議在定義衛生檢疫措施時明確提及了與食品安全直接相關包裝和標簽要求，因而食品標簽措施屬于SPS協議的調整范圍。但SPS協議附件A規定成員實施衛生與植物衛生措施的目的主要是為了保護動植物生命和健康、人類健康等目的而采取的措施。因此，SPS協議承認WTO成員有權利采取衛生措施，但要求這些措施是為了保護人類、動植物生命和健康所必需的。第2.2條要求食品標簽措施必須與食品安全有關，且有科學證據的支持。而正如上文所述，各國實施轉基因食品強制標簽措施主要目的是保護消費者知情權，與食品安全問題無關。因此，SPS協議并不調整以保護消費者知情權為目的的轉基因食品強制標簽措施。

（二）轉基因食品強制標簽措施屬于TBT協議與GATT1994協議的調整范圍

GATT1994協議作為調整貨物貿易的基礎協議，并沒有明確提及食品標簽措施。但由于食品標簽措施會對貨物貿易造成影響，自然屬于GATT1994協議的調整范圍，轉基因食品強制標簽措施當然也不例外。而TBT協議則明確提及標簽要求，其序言規定“……期望這些技術法規和標準、包括對包裝、標志和標簽的要求，以及對技術法規和標準的合格評定程序不要給國際貿易造成不必要的障礙……”TBT協議附件1規定的技術法規和技術標準的定義中也明確提及了標簽要求。因此，轉基因食品強制標簽措施屬于GATT1994協議與TBT協議的調整范圍。

由于轉基因食品強制標簽措施同時屬于GATT1994協議和TBT協議的調整范圍，如何處理兩協議之間的關系成為首要需要解決的問題。WTO關于附件1A的總體解釋性說明表明，當GATT1994協議與WTO附件1A的其它協議的條款發生沖突時，其他協議條款優先。即在GATT1994協議與TBT協議的條款發生沖突時，TBT協議的適用優先。當兩協議條款不存在沖突的情況下，GATT1994協議與TBT協議條款同時適用的情況下。專家組和上訴機構對GATT協議與TBT協議的解釋，應該以連貫的、一致的方式進行。在以往的WTO案例中，當案件同時適用GATT1994協議與TBT協議時，專家組一般會先適用TBT協議進行分析。同時，專家組又往往利用司法經濟原則而只對TBT協議進行分析，從而避免同時對兩協議進行分析。因此，轉基因食品強制標簽措施主要受TBT協議調整。

四、TBT協議下的轉基因食品強制標簽措施的正當性分析

（一）轉基因食品強制標簽措施屬于TBT協議中的技術法規

TBT協議中多次提及標簽要求，表明食品標簽屬于TBT協議的調整范圍。TBT協議在序言中指出“……期望這些技術法規和標準、包括對包裝、標志和標簽的要求，以及對技術法規和標準的合格評定程序不要給國際貿易造成不必要的障礙……”TBT協議附件1規定的技術法規和技術標準的定義中也明確提及了標簽要求，通過文本解釋不難發現，在技術法規和技術標準的定義中使用了非常相似的語言，區分兩者的關鍵在于標簽體系是否具有強制性。因此，食品標簽措施既可以屬于技術法規，也可能屬于技術標準。而轉基因食品強制標簽措施具有明顯的強制性，因此屬于TBT協議中的技術法規。

（二）TBT協議對轉基因食品強制標簽措施的約束

轉基因食品強制標簽措施屬于TBT協議下的技術法規，應該遵守TBT協議第2.1條、第2.2條的規定。第2.1條要求各成員實施的技術法規必須滿足非歧視性待遇，包括國民待遇義務和最惠國待遇義務。第2.2條表明TBT協議允許成員采取技術法規以實現其合法目標，但不得超過必要的貿易限制。

1.非歧視性待遇義務

轉基因食品強制標簽是根據食品的生產過程或方法而對食品進行的區分，根據WT O以往案例，往往會將轉基因食品和相對應的傳統食品視為同類產品。TBT協議第2.1條要求對進口產品的待遇不低于國內或其他國家的同類產品，專家組需要確認爭議的技術法規是否修改了相關市場上的競爭條件，從而對進口產品造成不利影響。因此，判斷一項轉基因食品強制標簽措施是否違反了TBT協議第2.1條，需要判斷該措施是否對進口的轉基因食品待遇低于國內傳統食品的待遇標準。轉基因食品標簽措施即針對本國產品也針對外國產品，屬于來源中性的措施。但由于轉基因食品的強制標簽措施要求對轉基因食品進行標識，標識本身需要增加成本，也可能導致消費者對轉基因食品采取更謹慎的態度等。因而與非轉基因食品相比，轉基因食品往往處于不利的競爭地位，形成事實上的歧視。只有這種不利影響并不能得出違反TBT協議第2.1條的裁決，需要進一步分析這種不利是否完全源自合法的監管區分。根據以往案例專家組在認定“正當的監管區分”時，必須根據案件的具體情況進行判斷。在美國COOL案中，上訴機構認為由于COOL措施所造成的追蹤和認證要求施加給上游生產和加工者的負擔與通過強制原產地標簽傳遞給消費者的信息相比是不成比例的。因此，美國C OOL措施不是一種以公平公正的方式實施的。而轉基因食品強制標簽措施同樣需要追蹤和認證要求，需要進一步審查該措施施加給上游生產和加工者的負擔與通過強制食品標簽傳遞給消費者的信息之間是否成比例。如果得出結論兩者不成比例，則轉基因食品強制標簽措施違反了TBT協議第2.1條。如果這種影響是完全出自正當的監管區分則是T B T協議第2.1條所允許的措施。

2.轉基因強制標簽措施是否超過了必要的貿易限制程度

T B T協議第2.2條規定“各成員應保證技術法規的制定、采用或實施在目的或效果上均不對國際貿易造成不必要的障礙。為此目的，技術法規對貿易的限制不得超過為實現合法目標所必需的限度，同時考慮合法目標未能實現可能造成的風險。判斷一項轉基因食品強制標簽措施是否符合TBT協議第2.2條的要求，需要從以下幾個方面分析。

首先，保護消費者知情權能否成為TBT協議第2.2條的合法目標。由于轉基因食品強制標簽措施是建立在消費者知情權基礎上，而TBT協議第2.2條所列舉的合法目標中并沒有包括消費者知情權。但TBT協議第2.2條明確列舉了屬于“合法目標”的情況，其使用的“尤其包括”的表述表明，TBT協議第2.2條對合法目標的列舉不是窮盡式的。在美國COOL案中，美國明確表示COOL措施與食品安全、質量無關，其目標就是向消費者提供原產地信息。WTO爭端解決機構裁定向消費者提供原產地信息構成TBT協議第2.2條的合法目標。其最主要的理由是“美國消費者普遍對他們購買產品的原產地信息感興趣”。因此，美國COOL案第一次明確了在沒有客觀、科學證據表明存在食品安全的前提下，WTO成員可以僅僅以向消費者提供特定信息作為其技術法規的合法目標。因此，轉基因食品強制標簽措施的目標是消費者知情權保護，屬于TBT協議第2.2條所規定的“合法目標”。

其次，轉基因食品強制標簽措施能否實現向消費者提供信息的目標。技術法規能否實現“合法目標”與技術法規對合法目標實現的貢獻程度相關，可以通過技術法規的設計、結構、操作以及和該措施運行有關的證據來加以判斷。在美國COOL案當中，專家組認為COOL措施無法實現向消費者提供信息的目標，違反了TBT協議的2.2條。專家組認為C OOL措施的實現程度，要么所有的標簽措施提供100%準確和清楚的信息，要么達到或超過最低門檻。但上訴機構強調這里的“實現”與貢獻程度有關，而不是完全實現或者某種最低程度實現。雖然美國的措施只是部分實現了合法目標，但該措施確實在一定程度上實現了目標。由此可以看出，爭議措施對合法目標的實現程度的要求是比較低的，不要求完全實現也不要求實現的最低程度，只要措施對目標實現有貢獻即可。轉基因食品強制標簽措施無疑可以實現這一目標。

3.是否存在貿易限制更少的替代措施

為了證明爭議措施與TBT協議第2.2條不符，申訴方需要證明爭議措施對國際貿易產生了不必要的貿易障礙。由于直接證明貿易限制程度面臨諸多困難，在大多數案件中，申訴方往往會提出貿易限制程度更小的替代措施。而后被訴方就需要提供證據表明爭議措施并沒有超過必要的貿易限制程度，例如，替代措施不能合理獲得、貿易限制程度并不是更小、對實現目的不具有相同的貢獻程度等。上訴機構認為，這種與替代措施的比較是為了確定爭議措施是否超過了必要的貿易限制程度的概念工具。就轉基因強制標簽措施而言，申訴方往往會提出貿易限制較少的替代措施同樣可以實現向消費者提供信息的目標。被訴方需要證明該替代措施不能實現合法目標。自愿標簽措施所造成的貿易限制較少，但將其作為替代措施需要能夠達到同樣的向消費者提供信息的目的。由于轉基因屬于負面信息，生產商并沒有主動通過食品標簽提供這些信息的動機。同時，消費者往往不信任自愿標簽而傾向于對轉基因食品采取強制標簽制度。因此，轉基因自愿標簽措施不能達到同樣的目的。因此，比較容易認定轉基因食品強制標簽措施并沒有違反TBT協議第2.2條。

綜上所述，以保護消費者知情權為目標的轉基因食品強制標措施簽屬于WTO的調整范圍，尤其受到TBT協議的調整。TBT協議要求食品標簽要求所造成的貿易障礙不能超過實現“合法目標”所必要的限度。根據以往WTO案例表明，保護消費者知情權屬于TBT協議所規定的“合法目標”。而一項轉基因食品強制標簽措施所造成的貿易障礙是否超過了實現“合法目標”所必要的限度，則需要結合該措施的具體情況進行分析。

（河北師范大學法政與公共管理學院，河北石家莊050024）

參考文獻：

[1]邊永民.歐盟轉基因生物安全法評析[J].河北法學,2007(5).

[2]竺效.論轉基因食品之信息敏感性風險的強制標識法理基礎[J].法學家,2015(2).

[3]盧娜,廖濤,郭華萍.WTO多邊框架下的區域經濟一體化[J].時代經貿,2004(9).

[4]王娜.“一帶一路”戰略下我國對外投資的法律問題研究[J].時代經貿,2017(16).

[5]郭桂環.WTO體制下轉基因食品強制標簽的正當性分析[J].河北法學,2016(5).