銀行自律機制評估實踐

文/季云華 編輯/王莉

對銀行執行自律公約的情況開展評估，是強化自律約束，夯實自律基礎，促進自律機制不斷完善的現實需要。

2016年6月，全國統一的外匯市場自律機制正式建立，并陸續在各省建立了相應的銀行外匯和跨境人民幣業務自律機制（以下簡稱“自律機制”）。從具體實踐看，全國層面和省級層面的各類業務操作規范日趨完善，分支機構所屬區域的銀行各類自律倡議實現了常態化發布，但對自律機制執行情況的評估則進展緩慢。《外匯市場自律機制工作指引》提出將成員執行外匯和跨境人民幣管理規定情況納入自律機制評估，但未對評估的內容與形式做出明確的要求，導致對自律執行情況的評估整體仍停留在理論探討階段。應該看到，對銀行執行自律公約情況開展評估，是強化自律約束、夯實自律基礎、促進自律機制不斷完善的現實需要。鑒此，江蘇省級自律機制在省內開展了對銀行自律機制進行評估的探索。

地區實踐情況

常州地區銀行自律機制評估情況

常州地區銀行自律機制由秘書長單位牽頭成立評估專家小組，在江蘇省自律評估指標框架下，針對常州地區銀行自律中的薄弱環節，設計了定性和定量指標相結合的三級評估指標。一方面，在評估指標中強調了牽頭部門、從業人員素質及內部控制的重要性；另一方面，對于“目標設定”等指標的設計，全部使用定量指標，力求體現自律成效。試評估階段，采用銀行自評報告和專家小組評估相結合、業務抽檢、人員測試等評估方法。從對2016年10月--2017年9月期間全部23家成員銀行的評估結果來看，評估得分基本體現了各銀行在評估期內的自律水平。評估結果顯示，常州地區銀行自律主要存在以下問題：

一是業務均衡性和業務合規性差異明顯。按百分制，參評銀行“目標設定”平均分僅為73.9分，地區曾被監管部門處罰、約談的成員銀行與其他銀行得分拉開了明顯差距。

二是部分銀行業務人員能力達標率偏低。試評估中，秘書處牽頭組織了成員銀行從業人員業務能力抽檢測試。測試合格率指標評分23家銀行中有11家銀行為零分，而平均分指標僅有6家銀行得分在60分以上。

三是牽頭部門的作用未得到充分體現。有1家銀行未設立牽頭部門，1家銀行未配備合規性崗位，5家銀行牽頭部門對其他部門制約能力不足，在專家小組評分中得分較低。

四是成員銀行對自律機制建設的參與度較低。評價期內，僅有1家銀行對自律工作提出了工作建議，1家銀行提請風險提示。

對于評估結果的運用，常州地區通過以下舉措實現了自律評估與銀行內部管理的良性互動：

一是評估結果及時反饋。將評估各指標得分以及總得分情況、評估中發現的主要問題，及時向各成員銀行反饋，以促進各銀行針對自律工作的風險點、薄弱點，及時改進內控內管，完善操作流程。

二是開展自律機制內部獎懲。具體包括：根據評估結果評選“常州地區外匯與跨境人民幣自律機制先進單位”，并予以通報表揚；要求自律評估得分較低（總分低于平均分或一級指標單項低于平均分）的銀行，進行專項風險提示并限期整改；要求自律評估中人員測試合格率、平均分低于平均水平的銀行，上報培訓方案，限時開展業務培訓。

此外，常州地區還通過外部監管進一步夯實了自律評估的成效：

一是評估結果提交外匯局作為銀行執行外匯管理政策考核的重要參考。常州地區自律機制評估周期與外匯局銀行考核周期同步，外匯局可直接參考評估結果對考核指標“外匯業務自律情況（6分）”予以打分。

二是以外部監管強化自律評估防控風險的作用。對自律評估中發現有嚴重違規問題的銀行，由自律機制提請所在地外匯局對其開展外匯業務全面檢查；自律機制在評估完成后以專項報告等形式將自律評估中發現的外匯業務風險點向外匯局報告。

泰州地區銀行自律機制評估情況

泰州地區銀行自律機制秘書處在江蘇省自律評估指標框架下，重點突出了內部環境和監督兩方面的評估，并采取了自評和互評相結合的方式推進評估實踐。一是成員單位自評估。各成員單位向秘書長單位提交自評估得分表、自評估報告及相關佐證材料。二是組織現場評估。秘書長單位組織工行等8家銀行的業務骨干成立評估小組，開展集中評估和交叉評分。

泰州地區銀行自律機制按照評估得分情況，分別評定A類銀行6家（得分95分以上）、B類銀行11家（得分區間80—95分），C類銀行3家（得分80分以下）。從評估結果來看，問題主要集中在內部環境、目標設定、控制活動、信息溝通等四個指標大類。

一是內部環境方面。個別成員單位未及時提供本行的業務操作規程、定期業務風險點排查報告等；部分成員單位在內控制度執行和自評估方面有待加強。

二是目標設定方面。部分自律機制成員單位未認真執行外匯管理政策，業務合規性和審慎性尚未達到各項自律規范的要求。

三是控制活動方面。部分自律機制成員單位業務培訓、政策培訓不及時，如MS銀行泰州分行、NF銀行泰州分行和JJNSCSY銀行。

四是信息溝通方面。部分自律機制成員單位參與政策反饋等支持力度有待提升；部分成員單位未完成自律機制日常工作。

對于評估結果的運用，泰州地區開展了以下嘗試：

一是實施自律評估結果通報。自律機制秘書處發布評估結果情況通報，明確指出在評估中各單位所暴露的問題，提出完善要求和整改時限。此外，還對A類成員單位授予“外匯與跨境人民幣自律機制先進單位”的榮譽稱號。

二是組織成員單位交流學習。自律評估促使泰州地區自律機制各成員進一步完善了自律管理制度，加大了政策培訓力度，部分B、C類銀行組織業務人員到優秀單位學習、取經。

三是實施差異化報告制度。按照泰州地區自律機制成員單位執行情況定期報告制度，A類銀行每半年要向自律機制報送自律機制執行情況，B類銀行每3個月、C類銀行每個月需向自律機制報送自律執行情況。

此外，泰州地區自律機制還根據自律評估的情況，提請所在地外匯局對B、C類銀行扣分較多的項目采取強化監管措施。目前外匯局泰州市中心支局已對JYNSH開展了國際收支現場核查、約談YC銀行泰州分行高管，并進行個人分拆購付匯專項檢查。

南通地區銀行自律機制評估情況

為進一步推動銀行強化內控內管，提高銀行合規經營管理水平和風險防范能力，南通地區銀行自律機制在自律評價指標設計時，重點做好以下幾項工作：

一是著重將銀行是否在內控制度中體現展業三原則的要求、以及是否較好履行展業三原則的相關指標，納入自律評價體系，并分配了較高的指標權重。

二是注重對銀行配合外匯局工作的質量和順暢傳導落實外匯局工作的考核，同時將創新工作納入評價指標，提高銀行參與創新的積極性。

三是通過多項指標評價銀行對內部員工的管理培訓情況，倒逼銀行加強自身管理，通過增強員工素質，促進銀行業務合規。

南通自律機制選取了轄區17家成員銀行參加評估。在參評銀行自評的基礎上，地區銀行自律機制通過調閱相關制度資料、電話隨機抽查、現場印證等方式，對自評結果予以調整。從評估結果看，南通地區參評銀行自律中主要存在有以下方面的問題：

一是銀行統籌管理外匯業務的能力差異較大。全國性商業銀行設置了合理的外匯業務合規管理架構，政策傳導路徑及機制順暢；而中小型銀行大部分沒有單獨設立的外匯業務部門，在政策傳導方面的體制機制不盡完善。

二是個別銀行無法適用風險防控、風險響應、控制活動中的部分指標。如HF銀行的工商金融服務部門按其總行要求，需將整套的客戶信息資料上報總行風控部門，由總行開展風險評估及外匯業務的盡職審查等系列工作，因此，無法對該項此類指標進行評價。

三是多數銀行在展業三原則的履行方面存在缺陷。如針對業務辦理中信息不對稱的問題，僅有少部分銀行建立了“業務聯系函”制度，多數銀行在“了解客戶”與“了解業務”環節存在脫節現象。

在評估結果的運用方面，南通地區主要采取了以下做法：

一是及時告知被考核對象，針對不同結果獎優罰劣。一方面，將自律考評結果進行公布，督促其及時整改，并跟進其整改落實情況，促進自律考評工作與業務管理的良性循環；另一方面，對于在自律考評結果中表現優秀的單位，授予其“先進榮譽”稱號，對于連續兩年被評估分類結果差的銀行，取消其自律機制成員資格。

二是提請外匯局將評估結果直接運用于外匯局對銀行執行外匯管理政策的考核之中，并對評估結果不理想的成員銀行在日常監管中予以區別對待。對于有嚴重違規問題的銀行，提請外匯局對其開展全面外匯業務檢查。

實踐中存在的問題

問題一：評估的公信力問題。一是評估實施主體。自律機制秘書長單位作為評估牽頭人，既是評估者，又是參評單位，評估過程中如何保證它在評估中的公正立場需要進一步思考。二是評估指標。試評估指標的建立帶有較強的主觀性，指標及權重是否體現了自律風險的主要領域，仍然值得商榷。三是評估結果。評估結果能否得到參評成員銀行的認同，在試評估實踐中還沒有得到體現。

問題二：評估的基礎信息來源問題。各地區試評估工作中，借鑒了內部審計中常用的分析、詢問、抽樣、穿行測試等工作方法。但由于自律機制是否有權現場調查、抽檢參評銀行業務存在爭議，導致現場采集信息不夠充分，業務抽檢面無法覆蓋所有參評銀行。

問題三：評估成效與成本問題。從工作成效角度看，評估覆蓋面越全面，越有利于展業原則落實與監管政策的有效傳導，因此對全部成員進行定期、全面評估是較好的選擇。但江蘇省各地的實踐證明，各地秘書長單位資源、能力有限，全面評估面臨時間較長、成本過高的問題。

問題四：結果運用正向激勵不足問題。目前對評估結果的運用帶有“正向激勵不足、懲戒手段偏緊”的色彩。有可能降低銀行主動參與評估的動力，形成集體性的“軟抵觸”，增加評估工作的難度。

問題五：自律與監管的協調與銜接問題。內部自律與外部監管雖然在具體管理目標、管理手段方面有明顯差異，但在實施目的、實施內容上具有一致性。這也就使自律評估與外匯局銀行執行外匯管理政策考核工作存在很多重合之處。如何使自律與監管各司其職又相互配合、相互促進，有待在今后的評估實踐中不斷完善。

對做好自律評估的建議

建議一：在評估的各個環節體現公允、公正。一是在自律機制秘書處牽頭的基礎上，可以吸收部分成員單位、外部專家、監管部門等成立評估小組共同開展評估；二是評估工作機制應以成員代表大會審議通過報外匯局備案后實施，評估方案、評估結果也應當經大會審議；三是評估過程應當有事實、有依據，固定化并不斷規制評估資料，如評估工作底稿、評估結論等等，為后期處理評估異議等問題提供基礎；四是評估方法和基本框架等應保持相對穩定，以保證評估結果的連續性和可比性，為持續改進自律工作提供參照。

建議二：不斷擴展自律評估信息來源渠道。一是可以嘗試采用評估與監管檢查相結合、評估與調查問卷相結合等方式增加評估基礎信息中來自現場的、來自第三方的信息比重，增強評估的有效性；二是通過自律機制成員大會形式，授權自律機制評估機構（如評估小組、專家小組等）搜集與自律評估有關的銀行信息，以防范由評估引發的業務抽檢、資料抽檢出現法律風險。

建議三：完善評估機制，綜合考慮評估成本與效果。一是強調內部自評流程，規范自評報告的報送要求；二是按照系統重要性機構的監管思路,對區域有重要影響的銀行進行全面評估，對其他銀行進行選擇性評估。

建議四：建立獎懲相輔的激勵約束機制，確保銀行積極主動參加自律評估。一是加快頂層設計，進一步豐富《外匯市場自律指引》。明確全國與省級層面自律評估角色，爭取通過外匯管理價格手段與數量手段對市場核心成員形成有效激勵；二是搭建統一的評估結果信息發布平臺，及時公開銀行全國各地分支機構的評估信息與等級，形成行業典型示范，擴大評估結果的宣傳效應。

建議五：自律與監管協調發力，促進銀行合規審慎展業。完善的監管制度應由外部監管與內部自律共同組成。一是在全面鋪開自律評估的基礎上，內控制度評價等能以自律評估完成的，不再列為外匯局銀行考核的單獨考核項目，可通過銀行自律情況考核項目統一予以反映，以利于提高監管效率。二是自律機制發現的風險事件應及時向外匯局報告，屬于地區性風險點的及時開展現場或非現場監管；自律評估中發現的涉嫌違法違規問題應及時報告監管部門予以查處。另一方面，外匯局監管中掌握的異常情況、風險業務應及時通過自律機制向銀行推送，提示和防范風險，以發揮自律與監管的互促作用，以監管推進銀行展業規范的不斷完善。