關于農業綜合開發開展“先建后補”財政扶持方式的調研

◎文/楊茂春 薛 茹

為適應國家財稅體制新形勢，進一步提高財政資金的使用績效，有效發揮財政資金的引導和杠桿作用，天津市農業綜合開發辦公室積極創新項目和資金管理方式，在全國率先開展了農業綜合開發產業化發展財政補助項目“先建后補”扶持方式試點。

農業綜合開發項目 “先建后補”是指經批準立項的農業綜合開發項目，由項目單位自行籌集建設所需全部資金并組織實施，驗收合格后，農發部門將財政補助資金一次性報賬支付給項目單位。實行“先建后補”扶持方式是農業綜合開發資金和項目管理工作的創新，對于優化資金和項目管理程序、確保財政資金安全、提高項目建設質量和成效具有重要意義。

一、扶持產業化發展及開展“先建后補”試點情況

（一）扶持產業化發展情況

近年來，天津市農業綜合開發辦公室貫徹落實國家強農惠農各項政策，推進農業供給側結構性改革，結合天津都市型現代農業的發展實際，支持農業產業化發展，堅持把“做大做強優勢特色產業”和“推進農村一二三產業融合發展”作為扶持重點，堅持實施農業綜合開發扶持農業優勢特色產業規劃，加快培育新型農業經營主體，著力打造農業優勢特色產業集群，積極發展適度規模經營，推動農村產業提檔升級，為優化產品產業結構、促進農業增效和農民增收發揮了重要作用。“十三五”以來，天津市農業綜合開發辦公室共扶持產業化發展財政補助項目59個，累計總投入76020萬元，其中：中央財政資金12527萬元，地方財政資金25054，項目單位自籌資金38439萬元。財政補助資金的投入規模和扶持的項目數量呈現逐年增長的特點。

（二）開展“先建后補”試點情況

按照《國家農業綜合開發辦公室關于調整和完善農業綜合開發扶持農業產業化發展相關政策的通知》要求，天津于2016年在全國率先開展了產業化財政補助項目“先建后補”試點工作，及時出臺了“先建后補”扶持模式的試點政策，選取了北辰區和西青區開展產業化補助項目“先建后補”試點，安排試點項目2個，為北辰區年產10萬噸飼料加工基地新建項目、西青區年出欄16000頭商品豬養殖基地新建項目，項目總投資2717萬元，其中：申請中央財政資金450萬元，地方財政配套資金900萬元，項目建設單位自籌資金1367萬元。試點項目已于當年完成了工程建設任務，次年完成項目驗收和補助資金的報賬，及時投入了生產，取得了良好的經濟效益和社會效益。

二、“先建后補”扶持方式的優勢分析

農業綜合開發 “先建后補”財政扶持方式在項目管理、資金投入等方面做了很大的創新，針對目前產業化補助項目管理中存在的項目建設緩慢，報賬周期長，財政資金使用效率低、風險大等問題，在制度層面予以有效的解決。“先建后補”扶持方式較之前的扶持方式有以下幾方面的制度優勢：

（一）有效縮短項目建設周期，提高財政資金的使用效率

實行“先建后補”扶持方式能夠有效調動和引導項目單位投資建設的積極性和主動性。這種方式要求項目先行建設，通過竣工驗收后才能予以補助資金的報賬，為盡快獲得財政補助資金，項目單位實施項目的主動性增強，項目的建設進度和質量明顯得到提升。以2016年開展的試點項目為例，以往年度產業化補助項目一般要跨年度才能建設完成，且項目建設及投入過半才能開始財政資金報賬，這使得財政補助資金長期滯留區級財政部門不能支出，而2016年的兩個“先建后補”試點項目在較同年度項目批復較晚的情況下，立項當年就完成了建設任務，項目建設周期平均縮短近半年時間，有效地解決了項目單位“重項目爭取，輕建設管理”的問題。同時，在次年安排預算和財政資金一次性報賬的管理方式，也提高了財政資金的使用效率，確保了年度財政資金的支出進度。

（二）有效提高項目建設質量，確保財政資金使用安全

實行“先建后補”是保證財政資金使用安全的有效手段。實行“先建后補”項目單位必須完成各項建設任務，通過驗收并按規定進行財政報賬后，財政補助資金才撥付給項目單位，寬進嚴出的管理模式使項目單位把更多的精力用在項目建設上來，使得項目單位對工程建設的管理更加嚴格，工程質量得到較好保證，有效克服了項目實施計劃頻繁調整，甚至項目中途“爛尾”終止等問題的發生，有效地防止了利用 “以舊頂新、虛開冒領”等手段套取財政資金的風險。在有效提高項目建設質量的同時，從根本上確保了財政資金的安全使用。

（三）有效提高項目管理效能，激發項目建設單位的主動性和靈活度

項目實行“先建后補”管理方式后，項目單位全年隨時都可以進行項目申報，項目的建設工期安排等也不再受限于農發項目申報周期限制，項目單位可以根據自身需要或者季節、市場等因素的變化，靈活掌握項目建設期，更加自發主動地開展項目建設，有效發揮項目單位建設的主動性。同時，農發部門在進行項目管理時，不用再像以往對項目全程實施監管，而是重點抓住立項評審“準入”和竣工驗收“準出”兩個環節，在有效提高管理效能的同時，大大減輕了項目管理難度和負擔。

三、“先建后補”扶持方式面臨的問題

“先建后補”扶持方式在提高財政資金使用效益，強化財政資金引導和杠桿作用等方面存在諸多優勢。但在實踐當中也存在和面臨著一些問題：

一是試點范圍和試點規模較小，尚未形成全市統一的制度體系。天津在2016年開展試點以來，僅在西青區、北辰區實施了兩個項目的試點，試點項目的投資規模不足當年總投資的10%，試點效果沒有得到充分的顯現，而且全市僅出臺了指導性的政策通知，具體的“先建后補”制度由兩個試點區級農發機構分別制訂，存在著制度性差異和缺陷，因此在執行當中，試點操作管理的很多環節還處于一事一議的階段，沒能形成統一的制度體系。

二是對扶持政策的穩定性、預算安排的前瞻性提出更高的要求。“先建后補”往往采用項目在當年立項建設，在下一年安排補助資金的扶持方式，其在項目立項建設和財政資金安排上跨越兩個預算年度。采取這種扶持方式，一旦次年的扶持政策發生變化或預算收緊而無法安排，容易造成項目不符合扶持政策、無法兌現補助資金等風險。

三是對項目單位經濟實力要求較高，項目建設資金壓力較大。以往的補助項目，項目建設可以在項目建設中期，即項目建設和投入過半，項目建設單位自籌資金投資支出后，即可開始隨建設隨報賬獲得財政補助資金，而“先建后補”扶持方式是項目全部建成后才予以補助，項目單位需要自行籌集全部項目建設資金，這對項目單位的建設資金壓力較大，尤其是對一些經濟實力不足的中小涉農企業及合作社等，實施項目建設的難度較大，容易造成無法完成項目建設任務，導致發生項目中途夭折等情況。

四、意見和建議

為進一步完善天津 “先建后補”扶持方式，針對實踐中存在和面臨的問題，結合天津試點經驗，現提出以下意見和建議：

（一）進一步擴大試點，盡快出臺全市“先建后補”扶持制度

今年初，國家農業綜合開發辦公室出臺了 《關于農業綜合開發項目實行 “先建后補”的意見》（國農辦〔2016〕51 號）， 明確要求各省級農發機構要高度重視實行“先建后補”的項目管理工作，要結合本地區實際，制定完善有關實行“先建后補”的具體規定，積極開展“先建后補”試點。按照國家農發辦的意見要求，建議天津市農業綜合開發辦公室工作在總結試點經驗的基礎上，進一步完善政策制度，盡快出臺全市農業綜合開發“先建后補”管理辦法，形成全市統一的制度體系，繼續擴大試點至全市范圍，擴大試點規模達到產業化補助項目50%以上。

（二）提高產業化扶持政策的穩定性和年度財政資金預算安排的前瞻性

實行“先建后補”扶持方式對農業綜合開發的項目和資金管理提出了更高的要求，需要實現跨年度項目管理和資金管理的有效對接。因此，建議做好產業化扶持中長期規劃，提高產業化扶持政策的穩定性和連續性。同時，對實行“先建后補”扶持方式的項目，應在年度財政預算中予以優先安排。

（三）靈活運用各種扶持方式，提高財政資金使用效益

“先建后補”是對財政資金扶持方式的一種創新，但其并不能“包打天下”一勞永逸。在操作實踐中，還需靈活適度的運用各種扶持方式，有針對性的采取相對差異的扶持政策，有效提高財政資金扶持的精準度和使用效益。建議對于經濟實力強的項目單位，建設周期較長、風險較大的項目，采用“先建后補”的扶持方式，在提高財政資金引導作用的同時，積極規避項目的建設風險，確保財政資金的安全使用。而對于經濟實力不足的項目單位和處于初創期或弱勢的農業產業，應采用傳統的農發扶持方式，充分發揮財政資金孵化培育和“補短板”的作用。

（該文系2017年度天津市財政學會重點調研課題。指導單位：天津市財政局農業綜合開發辦公室、天津市財政科學研究所。成員單位：天津市北辰區農業綜合開發辦室、天津市靜海區農業綜合開發辦公室、天津市薊州區農業綜合開發辦公室、天津市西青區農業綜合開發辦公室）