簡述民初袁世凱統治時期的財政改革思想
——以熊希齡、周學熙、周自齊財政改革思想為核心

葛豆豆

（遼寧大學 歷史學院，沈陽 110136）

1912年元月，南京臨時政府成立政府各部及參議院時，頒布了《中華民國臨時政府中央行政各部及其權限》，定義財政部為：主管會計、庫帑、賦稅、公債、錢幣、銀行、官產事務等；監管所轄各官府、府縣及公共社會之財產[1]。1913年北京政府成立后亦在內閣設財政部，民初袁世凱統治的1912—1916年，熊希齡、周學熙、周自齊擔任了歷任內閣財政部總長，并進行了整理財政、建立集財權于中央的財政體制、發行國內公債等系列改革，對規范當時中國的財政體制，增強政府的財政控制能力發揮了極大作用，也促進了后世許多財政思想的產生與發展。

一、熊希齡裁厘增稅、舉借外債與中央銀行思想

熊希齡曾于民初袁世凱統治時期兩度出任財政總長，并曾任內閣總理，總長任上，熊希齡對厘政問題、外債問題、中央銀行辦行問題提出了許多改革主張，展現了其豐富的財政改革思想。

1.裁厘增稅。厘金亦稱“厘捐”或“厘金稅”，舊中國的一種商業稅，主要在水陸交通要道設立關、卡征收，至20世紀初，厘金制度已在中國延續半個世紀。熊希齡主張裁厘增稅，主要源于他認為含有厘金制度與租稅的公正原則不相符，熊氏認為裁厘增稅將有助于減輕國貨出口成本、方便洋貨于中國內地銷售、整理全國租稅、繁榮市場發展生產等。但由于厘金收入為當時中國稅收大宗等現實情況，該主張在實踐中面臨重重困難而未落實。

2.舉借外債。在外債舉借上，熊希齡的獨特思想體現在三方面：一是能夠接受中國需要舉借外債這一事實并嘗試去努力。二是外債舉借過程中，熊希齡能夠較為清醒地分析外國向中國借款的意圖，并較好地趨利避害。例如堅決反對六國銀行團在中國設立財政顧問，給銀行團以經理債票專制權等條件，反對附加任何政治條件等[2]。三是熊希齡提出了使用外債的特殊辦法：以債還債法，以債放債法，以債募債法。

3.創辦中央銀行。熊希齡的中央銀行思想體現在其《創辦國有中央銀行議案》和《中國銀行則例草案》中。前者主張創辦國有制銀行，理由有四：一是信用上的關系，若國家設中央銀行，發行紙幣，則信用必厚，而流通自易。二是管理之關系。以商股組織中央銀行，若國家任其自由，則舞弊在所不免，若嚴行監督，則于營業又多妨害。三是公共利益的關系，四是恢復金融市場上之關系[3]。因當時的北洋政府籌集資金能力有限，再加之創辦股份有限公司制中央銀行為當時主流思想，熊氏第一個方案未通過。不久，熊氏提出《中國銀行則例草案》，主張采用股份有限責任公司制創辦中央銀行，可由政府認股1/4以解決籌集資金困難問題。實際上，政府因占有4/1股份，顯然地對中央銀行實施局域控制權，這一主張為繼任的周學熙所接受。

二、周學熙對民初財政紊亂和枯絕的治理及中央銀行思想

1912年周學熙首次出任財政總長時指出：“財政困難至今極矣！而其受病之源，兩言以蔽之。一曰紊亂，一曰枯竭而已矣。”[4]由此，其財政改革思想及主張便主要集中在解決紊亂與枯絕兩問題上，具體方案規劃則體現在其《財政政見書》《財政方針說明書》《財政計劃說帖》中。

1.治理民初財政紊亂與枯絕。周學熙提出以財政政策解決紊亂和以經濟政策解決枯絕。從財政政策看，周學熙從建立新的財政管理體制角度出發，主張劃分國家稅和地方稅以界明稅項；在各省設立國稅廳以統一稅權。此外還主張對當時社會的租稅系統進行改革以完善租稅系統；對稅制進行更新，通過增設印花稅、遺產稅等使稅目更加明了。另外，周學熙主張對財政預算實行“量出為入主義”。正如周學熙所言：“本部按照新定稅項，及國家行政范圍，編制歲出入總預算，才量出為入主義。”[5]縱觀周學熙對于財政政策的觀點和主張，其關鍵點在于為財政制訂統一計劃。

2.周學熙財政思想的又一重要內容在于以經濟政策促進財政整理。周氏本人曾提到：“今日整理財政之道，非但注力于財政政策所能為功，必以經濟政策為間接整理財政之方法而后可。而此所謂經濟政策者，須舉公債政策、幣制政策、銀行政策、產業政策同時施行，使之牧相輔而行之效，直接而經濟受其益，間接而財政見其功，乃足為整理財政之后盾。”[5]就具體經濟政策而言，周學熙主張整理舊債，對內推行新債以籌劃公債；對幣制進行統一以保障國庫出入不受幣制混亂的影響；同時設國家銀行；保護和恢復經濟產業。

3.中央銀行思想。周學熙在《銀行之計劃》一書中提出：“居今日為中國謀銀行之發達，須由三方面合籌之，一則立中央銀行之基礎；二則籌商業銀行之發達，三則圖國際銀行之推行。”[5]這可謂其創建中央銀行的思想。展開來看，當時的中國中央銀行和私立商業銀行非常不完善，而國際銀行在中國又比較缺乏。由此，周學熙便強調其主張：“中央銀行即國家銀行，有代政府管理國庫發行國幣的義務。”[3]至于中央銀行的出資，周學熙主張應完全的民有，但處于初期籌集民資的困難，周學熙認為可由政府先行認股。此外，周學熙還主張扶助商業銀行與國際銀行使其成為中央銀行的輔助。另外，還于紙幣發行，周學熙也提出了自己的主張，即國家銀行集中發布紙幣，反對多數發行幣，以實行發行集中權。

三、周自齊的財政整理改革、公債發行及稅制改革思想

北洋政府建立之初，募集財政收入的主要方法為以外債舉借、內債發行為主。而到1914年2月6日前后，北洋政府的財政收入募集方法就變為了通過財稅改革、擴大財稅來源來募集，周自齊正是在這一背景下出任了財政部總長。

1.整理改革財政。周自齊的財政改革思想主張主要在零散的文書中體現：一是整理雜稅，在部設雜稅整理處，調查各項雜稅，分定章制，以期統一。二是整理田賦，通飭各省實行編審之制，以旺歲收。三是改良厘金，凡厘稅內所征貨物，令擇要改辦出產稅，為裁厘后之抵補。四是收回濫幣。……五是創辦內債（即三年內國公債與新華儲蓄票，著者加）。……六是辦理官產。凡官產較多之省，先后設立專處，從事變價，以增入款[5]。可見，周自齊的財政改革思想也聚焦于稅制、厘金、公債等方面。1915年，周自齊為清理財政，提出應辦之要件三項，即外交方面，為裁厘加稅之進行，外債償付之籌備，光復時各國損失之賠償；庫款事項上，為出納總數之調查，各處要款欠發之補數，各機關用途之籌劃；預算事項上，為虧欠額之彌補，各種新稅制維持，取支適合標準之規定[6]。可見，周自齊是從裁厘增稅、庫款調查、稅制改革等方面以求采取恰當措施清理財政的。就財政改革而言，周自齊出任財政部總長之時，正是袁世凱急需并且試圖財政集權之時。在這樣的背景下，頗具理財知識與技巧的周自齊便在順應袁世凱集權主張的前提下，發展自己的財政改革思想并付諸實踐。其主要表現在于，從中央層面，強化袁世凱政府的財權控制；從地方層面，力主廢止各省財政權，由中央統籌地方賦稅管理，建立由中央直接監管的全國統一財政管理體制。此外，周自齊出任財政總長后接連制定了《征收厘稅考成條例》《征收官交代條例》和《征收田賦考成條例》等文件用以加強對稅官政績的考核以達到規范管理參與財政工作的官員的目的。

2.公債發行與稅制改革。民初公債歷來為財政界從業人員所重視，周自齊也不例外，但對于發行國內公債的態度周自齊曾有過改變，一開始周自齊對發行國內公債不敢興趣，曾認為：“若云舉辦內債，則政治未能清明，用途漫無限制，孰肯以艱辛所得之資財，供政府無窮之揮霍，是內借亦勸成不易也。”[7]后因舉借外債不成，再加以當時社會需求，周自齊認識有所改變，意識到：“內國公債為國家命脈，社會金融之所托，關系甚巨，自應督飭中國、交通兩銀行與主管撥款各機關商定逐期撥款辦法，切實照行。”[8]可見，對于國內公債的發行，周自齊在財政總長任上經歷了從不感興趣到支持的態度轉向。

周自齊的稅制改革及實踐集中在：一是整理以中國傳統田賦、厘金、常稅為大宗的舊稅。二是開征新稅，并將印花稅、營業稅和通行稅增添為新稅目。此外，周自齊處于對鹽稅的考察管理，提倡鹽政改良，即通過收回鹽政主權，改良鹽務管理，交涉鹽稅余款對北洋政府的鹽政進行管理，并有效增加了北洋政府的財政收入。

四、結語

處于民初袁世凱統治時期的1912—1916年，是中國社會從封建制度向資本主義制度初步轉向的時期，也是各種社會問題層出不窮并急需解決的獨特時期。就財政方面而言，中國近代著名實業家周學熙曾用紊亂與枯絕形容當時的財政環境，而以熊希齡、周學熙、周自齊為核心的民初歷任北洋政府財政總長對當時的財政進行的諸如整理財政、建立集財權于中央的財政體制、發行國內公債等系列改革，對規范當時中國的財政體制，增強政府的財政控制力起到了促進作用，也對后世的許多財政思想發展產生了較大影響。