高校預算風險管理分析及對策

黃志華，李世炎

（1.湖北清江水電開發有限責任公司，湖北 宜昌 443000；2.三峽大學，湖北 宜昌 443000）

引言

高校應該樹立以戰略為導向和以防范風險為目的的預算風險管理理念，實現預算管理對高校長期發展戰略的基礎作用，數字化反映高校戰略計劃，明確預算管理的戰略性，發揮預算管理對高校戰略的支撐作用，又可以防范高校預算管理風險的發生。

從實踐看，高校預算管理至少存在以下風險：高校預算管理存在著與戰略目標脫節，預算標準不科學，崗位職責不明確分工不合理，可能造成資源浪費和管理效率低下；預算目標不合理，預算編制不規范，預算項目不完整，可能造成預算管理體系缺乏科學性和準確性；預算執行不力，績效考核指標體系不夠優化，可能造成預算失去其應有的權威性和嚴肅性；預算分析不深入，預算監控和考核不力，對考核結果的獎懲不公平、不合理，可能造成預算管理流于形式。

一、高校預算管理風險分析

實務中，高校預算管理存在著與戰略目標脫節、預算管理組織體系不科學、預算編制不合理、分析及控制方法單一、預算執行不力、考核指標體系不夠優化等問題。為此，高校需要提升內部治理與管理水平，以戰略為導向、將短期目標與長期目標相結合，積極完善預算管理組織體系，積極培養有戰略視野的預算管理人才，綜合運用多種預算控制與分析方法，發現預算管理中的風險，進行預算考核和激勵，不斷提升高校價值創造與價值增值的核心競爭力。

（一）預算編制缺乏學校戰略思想的指導

高等學校的戰略是為實現高校使命或目標而確定的整體行動規劃，是高校處理重大而復雜事務的綱領性策略，應與學校的整體資源相聯系，對資源優化組織和合理使用。但許多高校在預算的制定過程中忽視了以高校發展戰略為導向，各期預算編制銜接性差，預算管理的推行與學校長期發展目標脫節，不利于高校長期競爭優勢的培育和維護，缺乏全局推進的源動力。

（二）高校組織建設的預算管理風險分析

高校組織建設與預算功能的有效發揮存在密切相關性，在預算編制、執行、控制、考核等環節應設立或明確預算職能部門，明確機構職權，保證預算管理決策和控制功能的有效發揮，充分發揮相關部門的經濟管理職責，強化與相關業務職能部門、院系的溝通和協調，降低因信息傳遞不暢和薪酬分配不當導致的預算風險。主要存在以下問題：

1.經費管理問題突出，整體監管效能不高。以2016年湖北省高校巡視通報為例，通報反映高校財務管理漏洞百出，債務負擔重，違規集資，違規套取經費，私設小金庫，違規亂開支，違反政府采購規定，國有資產管理不規范，工程建設亂象叢生，聯合開發和校企合作問題突出，科研經費開支隨意，虛報虛增工資總量，后勤集團部分下屬單位管理混亂，繼續教育學院（自考辦）存在著嚴重的廉潔風險，少數領導干部插手工程建設項目，政府采購和招標投標問題嚴重，執行財經紀律不嚴，違紀違規問題突出，涉嫌非法集資，數額巨大，存在很大的風險隱患。

2.預算績效管理缺失，組織管理效能不佳。預算績效管理是管理者進行預算高效管理的工具，它包括預算績效計劃、預算績效輔導、預算績效考核與面談、預算績效改進與激勵等環節。目前，高校僅僅應付式地進行了重要專項經費項目的績效管理，把完整的績效管理體系肢解成編制表格、填寫表格、交表匯總的績效考核，成了形式化的“填表表演”，缺乏持續反饋、良性循環的全面績效管理過程，缺少通過合作、溝通將預算編制與執行環節關聯起來，進而導致信息傳遞不暢，直接影響了管理效能。

3.薪酬不合理，組織滿意度低，收益分配存有風險。高校收益分配風險主要為教職工對薪酬分配方案的公平度意見大，滿意度低，干多干少干好干壞一個樣，高校按級別和工齡取酬，干多干少、干好干壞一個樣，縱向上薪酬沒有和崗位責任、貢獻大小等嚴格掛勾，難以起到激勵的作用，直接影響到高校辦學質量，阻滯了高校發展，原因主要就在于缺少績效管理的手段，進而無法形成績效分配和激勵機制。

（三）高校預算管理要素的風險分析

預算管理體系主要包括高校戰略、預算流程、預算制度、預算管理組織及環境、預算管理文化及信息溝通等要素，各要素承上啟下、交叉融合、催化循環的同時，促進預算管理不斷發展與完善，并通過實時反饋，高效執行，行動有力，優化各要素之間的合作，推動預算管理系統向著更高層次的循環發展。

1.高校財務缺乏長期預算規劃。高校戰略規劃和預算管理脫節，財務與發展規劃溝通較少，往往只注重年度預算管理，與發展戰略規劃中所列的目標值沒有多大關系，預算作為保障措施，通常只是進行諸如要加強預算管理、多渠道籌措資金、提高資金使用效益等文字上的陳述，并沒有闡明未來五年戰略規劃所需資源的配置規劃。

2.缺少科學的預算編制方法。大多數高校采用的預算編制方法基本上是根據上年決算數據和學生數量增加導致的成本增量等因素測算本年資金需求量，測算的基數不穩定或不真實，只注重數字，未進行績效評估，也沒有考慮到特殊事項的發生和各資金需求出現可能性的權重，科學性較低，不能促進提高資金利用率。部分預算項目進行立項時，缺少遴選、論證、審核等必要的程序，有些程序也只是走過場，編制時只對項目做一個資金需求估算，需求水分較大；部分預算與實際不符，導致大量的預算調整或預算無法執行。

3.預算管理制度保障滯后。隨著高校被全額納入部門預算，預算管理工作應該遵守部門預算編制要求和規程。高校很少結合新預算法和部門預算編制要求來制定高校預算編制政策和要求，預算執行約束制度、績效管理建設明顯滯后。高校普遍存在預算管理機構人員安排不夠或不精，研究不多，流程不合理，與預算管理要求不相適應。

（四）預算執行環節的風險分析

預算執行是實施預算管理的中心工作，也是預算管理的核心環節，預算執行一旦失去有效約束可能引發高校的預算風險和財務風險。高校普遍存在預算約束軟化、授權不嚴謹、管理過程失控、資金運行效率低下等諸多問題，缺乏健全有效的預算執行信息反饋和驗證報告體系，預算執行情況不能及時得到反饋和溝通，沒有深入研究預算執行過程中哪些需要改進，哪些資金可以節約，資金使用是否有規律可循，預算差異不能及時分析，監控難以發揮作用。缺乏完善的責任機制，沒有明確的評價主體，缺少合理的評價指標體系和健全的獎懲制度，導致預算執行隨意無序，失去嚴肅性，削弱了預算執行效果。

二、預算風險管理系統的建立

高校預算管理作為一種有效管理手段，對于提高經營效率與效果、控制風險、實現戰略目標至關重要，然而高校預算效果差強人意，預算管理中存在著預算編制不合理、預算執行隨意化、預算超支等諸多問題，預算管理風險的威脅日益嚴重。

（一）高校預算管理現狀調研和總體評估

預算管理現狀調研和總體評估關鍵在于資源配置效率的風險診斷，即資源分配是否公正、透明、合理，資源配置是否管控有效。一是調研了解資源配置需求和緩急情況，降低資金效率不高風險；二是通過評估分析以往年度預算管理績效情況，將有限資金投入到“想做事”“能做事”“會做事”的部門，從開支限制和過程管理轉變為注重預算戰略目標的管理，降低資金利用效果不好的風險；三是調研相類似高校預算執行情況，結合預算執行分析結果，形成與實際情況吻合且有差異的預算定額標準，降低資金無效投入的風險；四是依據財力認真進行高校事業發展規劃，防范資金浪費的風險，形成對事業發展的支撐作用。

（二）高校預算風險管理體系框架設計

高校預算風險管理建設的基本框架，就是預算風險管理環境的建設，主要為風險文化、內部控制和風險信息系統的建設。

1.設定戰略意識的預算目標。預算目標應該體現高校的戰略目標，沒有戰略意識的預算不可能增強高校的競爭優勢。高校長期的發展戰略必須分步驟分層次地體現在預算目標上，各個年度預算目標的實現是高校長期戰略實現的基礎。高校戰略目標體現了高校的發展思路與方針，預算的戰略性溝通維系了高校戰略與日常運營的關系，使戰略意圖得以具體貫徹，長短期預算計劃得以銜接。

2.構建預算風險管理文化。高校預算風險管理文化是指建立一個以高校治理為基礎，明確高校戰略目標，包括預算風險政策和極限，設置業務運作、預算風險管理和內部審計為主的三道防線，構建重視風險管理的高校預算文化。

3.完善預算管理內部控制。預算管理是高校加強內部控制、實現發展戰略的重要工具和手段，是一項具體的管理活動，基本流程包括預算編制、預算執行和預算考核三個主要環節，各環節均存在風險，因而預算管理也是內部控制的對象。例如，在預算編制環節，可能存在由于業務部門參與度較低，導致預算編制不合理，預算數據不準確的風險：在預算執行環節，可能存在預算執行中的越權審批、缺乏有效監控，預算執行不力的風險；在預算考核環節，可能存在預算考核不嚴格、不合理、不到位，預算管理流于形式的風險等。需要借助于內部控制中的職責分工、授權批準等控制程序，以提高預算的執行力，遏制預算編制、執行和考核過程中面臨的各種風險。

（三）完善預算管理信息溝通反饋機制

預算管理風險信息傳遞的暢通無阻，為學校高層的預算風險決策提供了前提條件。風險信息收集的來源主要包括內部和外部兩個方面。內部信息是指相關學院或職能部門、教職工積極主動地將本部門、本崗位發現的問題和想法進行記錄形成的信息。外部信息是指高校外部人員，包括財政、審計、高校、同行專家、供應商或服務商等，對于學校預算管理工作提出的意見和建議。保證風險信息的高效溝通，需要從智能化的績效管理工具入手，將已有的公務系統融入績效管理，把預算戰略細化為預算具體目標，將預算與日常事務掛勾，將預算日常管理事務化，講究效率、效果和預算質量，預算考核績效化，預算執行流暢化，預算管理效率化，智能化績效管理系統好比預算管理的監控攝像頭。

（四）預算管理風險信息系統的建設

在智能化績效管理系統附加與事務掛勾的預算管理風險信息系統，由各部門按預算控制數編制預算數據，圍繞學校戰略目標，自主平衡維持與發展經費需求，將資源和經費缺口矛盾轉移到一線消化，提高資源和經費使用效率、效果和效益；同時通過對各部門預算的數據分析，建立完善預算指標評價的參考標準與計算尺度，加大財務部門預算編制指導力度，提高各部門預算的科學性；收集所有風險事項的法律法規、風險管理各種文件和做法，記錄問題，收集各種風險初始信息，形成風險管理目錄，發動各級員工，內外部信息全部去收集，不斷地填空，進行風險識別。

（五）預算管理風險的識別和評估

1.對內部風險、外部風險進行識別，預算編制階段進行可行性分析，預算執行階段進行投入產出分析等績效分析，執行階段和考核階段進行收支分析、預算執行狀況分析、損失清單分析、描繪預算風險流程圖法、風險調查列舉法等等，通過識別，防范預算管理各環節風險，監控預算戰略目標的實施進度，完善預算作為資源分配的工具作用。

2.對風險進行評估，把所有的風險根據它的影響度和可能性進行進一步的分析，分析風險的成因、類別、可能性和破壞性，再對風險進行評價，控制重大風險。

（六）預算風險管理策略

風險管理策略就是高校面對風險的基本態度。高校因監管較多，上級對風險偏好較低，大多高校特別是省屬高校，生均撥款本來就比較少，資金存在較大缺口，無法承擔較大資金損失風險，預算風險承受度較低。為了少冒險或盡力做到低風險，特別是對重大風險設置較高的有效性標準，控制風險的造成因素發生的頻度和程度，高校需要在立項過程和編制過程注重可行性論證和風險評估，設立績效考核指標，嚴控資源配置不當風險，在執行階段注重運用對比方法，預警偏離績效目標風險，嚴控法律和監管風險，在預算分析階段注重績效評價分析，講究資源投入的績效，防范資金低效風險，識別項目潛在風險。

（七）建立健全全面風險管理體系

預算風險管理要把體系、方案切換進制度，將預算管理和工作、崗位掛起鉤來，依托智能化績效管理系統，建立三道防線。第一道防線就是日常，由風險管理部門、內審部門和業務部門共同完成的事前、事中的風險管理。對大級別預算風險建立一個預案，確定風險衡量指標或數據，確保風險管理處置方案實施到位和有效，并在實施過程中不斷動態修正指標和數據；第二道防線就是風險管理部門發現并傳遞重大風險管理缺陷，報告給學校領導，根據變化加以改進，持續提升風險管理水平；最后一道防線就是上級相關主管部門和內部審計部門。三道防線是項長期工作，要求管理人員的素質要相當高，要監督并動態修正風險事項和業務流程。

盡管高校沒法改變預算管理風險，但可以改變風險管理能力、分析能力、識別能力、處理能力、控制能力。

三、預算具體業務的風險防控對策

從預算管理的基礎功能來看，在當前高校普遍存在投入資源有限的情況下，預算作為資源分配的重要工具，本質上是以貨幣數字來傳遞組織政策和行動計劃的一種表達方式，是實現組織內部資源配置以適應組織戰略發展規劃的關鍵性制度保障。實踐中，高校預算管理需要成為一種兼具分析、控制、激勵、評價等功能的貫徹高校戰略目標的運行機制，以高校的戰略目標為起點，將其資源配置以預算的方式加以量化，明確界定各個管理部門權限和責任，通過預算目標的分解、編制、執行、控制、評價與績效考核等業務流程，來實現高校的戰略和計劃目標，化解高校預算管理活動各環節中風險。

（一）高校預算編制主要業務風險控制

預算編制是預算管理的首要環節，是一項政策性強、要求高、復雜細致的專業工作，是高校實施預算管理的起點，影響著預算管理職能作用的發揮，直接關系到預算管理工作績效。

1.圍繞戰略目標的設立進行思考和編制。預算編制是將學校戰略目標轉化為短期的、具體的、可行的、可量化的預算目標及指標體系的過程，高校應當建立與之相適應的一套完整、延續的中長期預算規劃，采用“長規劃，短安排”方式，統籌考慮預算年度的事業活動，根據學校總體發展規劃、圍繞學校黨政工作要點確定的重點事項來分解各部門的工作任務，由各部門按預算控制數編制預算數據，經過溝通、對比分析和論證，形成正式預算。

2.圍繞資源有效配置優化預算編制。高校預算本質上是資源配置的手段或工具，高校預算編制過程中，應把預算管理與資源管理相結合，價值管理與實物管理相結合，重視對現有資源的有效利用，綜合分析各部門和學院教學、科研績效情況，以提高績效為中心，盤活存量，優化增量，積極推進績效預算，促進資源的深度融合、優化配置和共享開放，提高資源配置效率。

3.圍繞預算管理風險信息系統加強預算編制準確性控制。預算編制準確性控制主要有四個途徑：一是依靠學校各部門預算數據對比分析；二是依靠預算執行情況分析和績效評價的結果；三是加強預算編制的調研和溝通，獲取、整理、審核分析各項預算基礎性數據；四是加強高校間和校內部門間調研和比較分析，提高預算編制的科學化、精細化水平，防范可能出現的各類風險。

4.綜合運用預算編制方法，加強預算編制質量控制。高校以“零基預算法”為基礎，積極探索實物和費用定額制度，構建預算定額管理體系，健全項目立項論證和預算審計制度，發揮資金的聚集效應和整體效益；加大預算專家評審制度，高校利用財經工作領導小級或預算管理委員會相關領域的專家對各部門預算需求和績效目標進行遴選、論證、審核，提出針對性的調整或增減預算建議；調動部門院系和職工特別是中層干部參與預算編制工作的主動性和積極性，推進全員預算管理理念，提高預算編制質量控制。

（二）高校預算執行主要業務風險控制

預算編制是預算的起點和基礎，預算執行是核心，目前高校預算管理明顯弱化，預算編制沒有細化，執行中隨意調整、追加的現象較多，資金沒有落實到具體部門和具體項目上，預算執行不力，或屢屢出現項目資金被擠占、挪用、截留、甚至虛列支出的情況，造成學校資金使用效率不高，預算指標沒有約束力，起不到剛性和權威的作用。

1.健全預算管理委員會預算執行監督和考核功能。學校的預算是由各部門由下而上制定的，經過預算管理委員會審批、修正和調整確定的，預算管理委員會要定期對預算執行情況進行檢查和監督，各部門定期書面向財務處匯報預算執行情況，預算執行結束后，預算管理委員會應對預算的執行結果進行考核。

2.強化預算執行實時分析和事后分析。高校都應該建立科學、系統、完整的預算執行分析體系，對預算數和實際數之間的差異進行分析，判斷預算執行效果，及時地糾正預算執行問題，為預算考核提供依據，也為下一年預算的制定提供指導。

3.強化預算執行控制，建立預算執行預警系統。高校要在預算編制和執行過程中考慮風險因素，要定期地進行風險評估，建立預警系統，加強防范，保證學校資金安全。高校應明確預算執行的責任，加強預算執行支出管理，明確預算執行時限要求，對預算執行中的重大項目和應對突發事件涉及的資金問題，及時進行工作會商。將高校內部審計延伸到管理領域，直接對高校預算管理委員會負責，持續關注影響預算執行的薄弱環節，對預算執行過程進行控制。

4.健全預算考核和激勵機制。高校通過建立科學、規范的績效考核指標體系，對學校資源配置后的運用情況及使用效益進行分析、考核和評價，尋找實際執行情況與預算目標之間存在的差距，分析產生的原因，尋找解決途徑，從而達到監管目標。績效考核信息可以反饋到預算編制和執行過程，指導預算管理，并為制定獎懲制度提供參考，通過獎優懲劣，確保預算執行績效考核效果而不流于形式。

5.實施預算績效評價機制。高校必須通過一系列、全方位、多維度的績效考評指標和科學的評價方法，加強事前、事中、事后流程式的預算績效管理，強化信息庫建設，以定性分析和定量考評等平衡計分卡方法為手段，以支出結果和追蹤問效為導向，強調長期預算規劃和年度預算的執行績效，強化支出管理意識，優化預算支出結構，提高預算支出效益。