水利財政預算績效管理存在的問題及對策探討
——以水利部淮河水利委員會為例

鄭家虎

一、水利部淮河水利委員會預算績效管理工作的基本情況

（一）水利部淮河水利委員會單位簡介

水利部淮河水利委員會是水利部派出的淮河流域水資源綜合規劃、治理開發、統一調度和工程管理的流域管理專職機構。該機構屬于正廳局級單位，總部位于安徽省蚌埠市。

淮委的管轄范圍主要涉及淮河流域和山東半島區域，職能特點是具有行政職能的事業單位。根據國家有關法律和水利部的規定，主要負責保障流域水資源的合理開發利用、管理和監督、保護工作，防治水旱災害，指導水文和水土流失防治工作。職權范圍內涉水事務管理、水政監察和水行政執法，以及沂沭泗地區重要控制性閘壩和河道管理等工作。

（二）水利部淮河水利委員會預算績效管理工作的成效

近年來，淮河水利委員會按照財政部統一部署，貫徹落實財政部《關于推進預算管理績效的指導意見》和《預算管理工作規劃（2012-2015年）》，根據財政部《中央部門預算績效目標管理辦法》（財預﹝2015﹞88號）和《預算績效管理工作考核辦法》（財預﹝2015﹞25號）的要求，積極推進預算績效管理工作，不斷提高預算績效管理工作的質量和水平，嚴格貫徹水利預算管理“三項機制”，通過幾年的探索實踐，項目績效管理水平不斷提升，逐步實現了從“過程管理”到“效果管理”、從“事后自評”到“事前設定績效目標、事中實施績效比對、事后進行績效自評”的全過程績效管理的轉變。

二、水利部淮河水利委員會財政預算績效管理存在的問題

淮河水利委員會預算績效管理工作雖然取得了較大的成績，但仍然存在一些不足之處，在預算管理體系、執行、監控等環節需進一步改進。

（一）預算管理體系存在的問題

淮委預算管理績效評價雖然建立起了基本的指標體系框架，但財政預算績效體系部分數量指標難以量化，因此有待完善。隨著淮河治理工作的不斷開展，項目數量正在逐步增加，有些項目的數量指標難以量化，不利于項目績效評價的效果。尤其是某些真正能體現本組織財政預算相關項目效果的個性指標，由于設置難度較大，還不能滿足目前工作開展的需要，如效益指標等無法做到細化和定量，影響了指標的制定和評價。

（二）預算管理執行過程中存在的問題

首先，預算執行均衡性不足。淮委部分財政預算項目沒有按計劃和要求完成，項目的實際支付進度難以與預算保持完全一致，對預算執行支付的均衡影響較大。其次，淮委的財政預算的執行透明度不夠。淮委在財政預算執行的過程中，在財政預算資金的投向和使用等方面沒有及時、全面、準確地向組織內部和外界披露。最后，資料檔案管理工作的規范化、條理化不足。淮河水利委員會在之前的績效評價中，還部分存在基礎數據收集不夠充分、存放條理性不強等現象，由此影響了淮委的財政績效評價工作質量。

（三）預算績效監控過程中存在的問題

財政預算績效體系的實施，全過程需要有效的監控，才能保證財政預算績效的有效提升。而淮河水利委員會的財政預算績效監控還存在各方面的不足，由此影響了組織的財政預算績效體系實施的有效性。

第一，績效監控認識不到位。淮委的一些單位尤其是基層預算單位，對財政預算績效中期監控的認識不到位，在資料整理和配合第三方機構工作時不夠主動，導致監控結果沒有準確反映實際績效目標運行情況。

第二，績效監控的手段不夠“硬”。由于淮委的財政預算績效監控的手段主要是依靠網上系統的申報和第三方機構的檢查，這些方式和手段由于技術的限制和時間的倉促，監控的效果往往打了折扣，反映問題不夠全面。

第三，績效監控的糾錯和責任落實機制不夠完善。財政預算績效監控發現的問題，其整改多是說明和補救，一些無法整改的往往以下不為例為借口不了了之，由此而不能充分引起相關部門的重視，也不利于責任追加落實。

第四，預算績效管理指標體系不夠完善，影響績效監控效果。對于一些社會管理事業類項目，如防汛、水政執法監督等涉及政府基本職能的事業，以及受益對象不確定的公共服務，如流域水利工程管理，涉及面廣，不確定因素多，經濟效益、社會效益等績效評價都很難量化，由此使績效監控難以落實。

三、水利部淮河水利委員會財政預算績效管理改進的對策

（一）增強對財政預算績效管理的認識

隨著財政預算管理的發展，財政預算管理面臨許多新的問題，從而需要進一步增強對財政預算績效管理的認識。淮委可以充分利用新聞媒體、組織自身的網絡平臺、微信公眾號、自辦刊物和業務培訓等形式，對預算績效管理理念進行廣泛深入的宣傳，加強淮委各預算單位和社會公眾對預算績效管理改革重要性、必要性的認識，使各預算單位的績效意識不斷增強，員工的參與意識普遍增強，從而營造良好的氛圍，使各級管理者和廣大員工對預算績效管理工作的重視度得到較大提升。逐步形成以提高資金使用績效為目標、以結果為導向的管理理念。

（二）完善預算管理體系

構建科學合理的財政預算績效考核指標體系，是進行財政績效管理的重要前提和基礎，因此，淮委必須重視財政預算績效指標體系的構建和完善。

淮委應當在上級主管部門的指導下進一步對指標進行細化和量化，使績效評價指標更加合理、簡明、有效。只有完備的績效評價指標體系才能有針對性地指導具體工作。通過加強績效指標體系建設，真正實現“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的目標。

（三）加大預算管理執行力度

預算管理的規劃再周密、再具體，也需要有力的執行，才能將財政預算項目落到實處，真正發揮財政預算的作用。因此，淮河水利委員會應當采取各種有效措施，強化財政預算的執行力度。

首先，淮委需要建立和完善財政預算的執行標準、要求、執行措施和具體的執行操作，使財政預算的執行有據可依，避免在執行過程中產生較大的偏差；其次，淮委需要對財政預算執行的相關業務人員進行系統的指導和培訓，以使相關人員明確財政預算的目標和任務，對財政預算任務的具體執行符合相關要求，避免財政預算執行過程出現較多的隨意性和偏差；最后，淮委需要組織相關力量對財政預算執行的過程和結果進行監督、檢查，以及時了解財政預算執行過程中發生的各種問題，并及時加以解決，以確保財政預算執行的正確性，促進淮委各項建設事業的發展。

（四）強化預算績效監控

為了了解財政預算績效管理的具體實施情況，并使預算績效目標得到實現，淮河水利委員會需要建立績效運行的跟蹤監控管理機制，以及時有效地監控財政預算項目的完成進度，以及項目實施所取得的效益及其與預期目標的偏差。

因此，建議淮委在預算績效管理制度體系中，考慮實際工作的需要，從績效監控這個環節加快推進，制定績效監控工作的管理細則，明確內容、形式和要求及結果運用，尤其是對監控結果的反饋和運用，以此強化項目單位對績效監控和績效管理工作的重視。

同時，淮委還應當加快和完善財務管理信息系統建設，對項目績效指標的實現情況進行自動提數、適時監控，這樣一方面能夠減輕項目單位的工作工作量，另一方面能夠全面反映項目績效運行情況。

再者，財政部近年來在預算績效管理方面出臺了許多制度，需要針對這些制度和水利預算績效管理的重點工作，在制度層面、操作層面加強對基層預算單位的培訓，加大指導力度，保障水利預算績效管理、績效監控工作的順利推進。