高校績效預算管理存在的問題與對策

董云芝

（鹽城工學院，江蘇 鹽城 224051）

一、高校績效預算改革實踐

從建國初期到21世紀初，高校預算由支出預算發展到綜合財務預算，將各項收入全部納入財務預算，全面反映經費收支狀況。2000年起，隨著政府部門預算改革的推進，高校也實行了國庫集中支付、政府采購、收支分類和收支兩條線等改革，逐步完善了部門預算管理。2011年，財政部在《關于推進預算績效管理的指導意見》明確提出要建立“預算編制有目標，預算執行有監控，預算完成有評價，評價結果有反饋，反饋結果有應用”的全過程績效預算管理。新《預算法》的頒布實施、《高等學校財務制度》和《高等學校會計制度》的修訂完善，推動了高校預算管理向績效預算的改革與發展。十九大報告提出，“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。”這為高校績效預算管理的發展指明了方向。

二、高校績效預算存在的問題

（一）績效預算管理意識薄弱

高校績效預算管理處于起步階段，對績效預算管理的認識不足，很多高校認為績效預算就是提高資金利用率，停留在“把錢花出去”的傳統觀念上，“重分配輕管理”“重支出輕效益”的思維依然存在。使用資金時僅注重審查支出的合規性，不重視支出的效果和效益。高校管理上仍把績效預算視同傳統預算，認為績效預算只是財務部門負責的工作，其他部門缺乏責任意識和協調意識，把績效預算視為負擔、麻煩，存在被動應付的現象，使得績效預算管理流于形式。

（二）績效預算管理制度不完善

近年來，我國政府部門的績效預算管理在不斷的推進和完善，相繼出臺了多項管理制度和規范性文件。但目前對高校績效預算管理尚未單獨出臺有關的規章制度，高校在績效預算管理的實踐中主要參考政府部門的相關制度執行，這些制度和辦法對高校績效預算管理的原則、流程、編制、執行、評價等都沒有明確、清晰的規定，不利于高校績效預算管理的發展。

（三）預算執行監控不到位

高校預算管理側重于預算編制，對預算執行沒有實施有效地監控和跟蹤管理，具體表現為：（1）預算執行進度不合理，上半年預算執行進度緩慢，年終為完成預算指標突擊花錢，嚴重影響了預算執行的時效性和均衡性，降低了資金的使用效益；（2）預算執行與預算編制相脫節，高校在執行項目預算時存在擅自改變資金用途、在項目之間相互挪用資金、對已安排預算的項目不按規定期限實施、更改或追加預算等問題，削弱了預算的嚴肅性和約束性。

（四）績效評價體系不健全

財政部門制定了財政支出的績效評價體系，但指標籠統，不具有針對性和明確性，沒有對高等教育支出設計專門的評價指標，導致高校在項目申報時，設定的績效目標與績效評價指標相偏離，不能對支出的效益進行準確評價。部分試點省份制定了與高校相應的績效評價指標，但設計的指標不全面，如江蘇省設置了師資系數、學科系數兩個評價指標，浙江省設置了師資隊伍、教學資源、教學建設、教學改革等7個評價指標，只評價了高校“人才培養”一項職能，沒有全面反映高校的整體辦學質量。

（五）績效問責機制缺失

績效評價結果的應用是決定績效預算管理成效的關鍵。明確的績效問責機制可以將個體目標與高校預算戰略目標緊密結合，充分調動預算執行主體的積極性，引導預算執行主體約束行為，實現績效預算目標。但是，當前高校外部和內部都缺乏績效問責機制，外部政府部門、社會公眾等利益相關者沒有把預算執行的效益與高校領導人的考評相結合，內部管理上沒有通過獎勵問責來激勵和約束預算執行主體。

三、高校實施績效預算管理的對策

（一）加強制度建設，加強高校績效預算的法律保障

推進高校績效預算管理改革需要完善的法律法規和健全的管理制度。在新預算法的基礎上，根據高校預算管理的特點，研究制定高校績效預算管理的配套制度，指導和規范高校的績效預算管理。完善高校實施政府會計制度的銜接辦法，確保預算、會計核算、財務決算口徑一致。完善高校的信息公開制度，加大預決算信息公開力度，向社會公眾公布高校預算資金的流向和支出效果，公開預算績效評價辦法、評價指標、評價結果等，增強高校預算的透明度。

（二）建立績效問責機制，增強預算管理的績效意識

盡快建立高校績效預算的內外部問責機制，把預算的績效責任層層落實，績效目標對應到部門，部門負責人對預算績效目標的實現和預算支出負責。問責的內容包括預算編制是否有效、預算執行是否符合績效目標、預算支出是否合規、績效目標是否實現等。問責主體有政府部門、社會公眾、評價機構以及高校內部的紀檢監察、審計、財務等部門。問責對象有高校的主要領導人和內部預算執行部門負責人及相關人員。問責方式主要有限期整改、取消預算及減少下年預算，并對負責人或相關人員進行行政處罰，將問責結果作為個人考核、職務任免的依據。通過績效問責來增強高校管理者對資金使用效益的重視與責任心，避免發生瀆職和舞弊等行為，改變高校重支出輕績效的預算管理模式。

（三）科學設置績效目標，加強預算績效目標管理

績效目標貫穿績效預算的全過程，是預算編制的基礎、預算執行監控的內容、績效評價的依據。高校應根據戰略發展目標、中長期發展規劃和預算編制要求，科學、合理地設置預算績效目標。各部門根據總體目標和部門職能來設置細化、分解績效目標，績效目標必須是可衡量、可實現的，否則目標就成為形式，失去了分析和評價的價值。高校財務部門應對各部門提交的績效目標嚴格審核，重點審核績效目標的合理性、可行性、科學性。預算執行時對績效目標進行跟蹤管理，發現預算支出與績效目標發生偏離時，要及時采取措施保證績效目標順利實現。

（四）加強預算執行監控，規范績效運行

預算執行監控是對預算資金的運行狀況、項目實施進度、績效目標實現程度等進行跟蹤監控和監督檢查，分析預算執行偏離績效目標的原因，及時采取糾偏措施，確保預算績效目標的實現。對高校預算執行過程和結果進行全面追蹤問效，以預算年度為周期，突出重要時間節點，開展日常監控和重點監控，包括收入預算執行情況和支出預算執行效果。項目預算執行監控主要對項目實施過程中項目進度、資金使用情況、階段性成果和項目結束后績效目標的完成情況。對因政策變化、突發事件等客觀因素導致績效目標難以實現的項目和因人為過失導致預算執行偏離績效目標的項目，分類采取具有針對性的糾正措施。將預算執行監控結果作為績效評價、以后年度預算編制及政策調整的重要依據。

（五）完善績效評價體系，充分利用績效評價結果

高校預算績效評價的核心是教育資源的配置效率，目的是真實、客觀、全面地反映高校預算管理的實際情況，優化教育資源的配置，提高財政資金的使用效益。教育支出具有連續性，支出效果具有時滯性，所以，對高校預算支出效益評價不僅要關注預算當年的執行效果，還要考察后續年度的支出影響。績效評價的指標體系應反映高校預算管理和資源配置的目標，充分體現高校在人才培養、科學研究、服務社會和文化傳承方面的貢獻。績效指標應具有以下特點：（1）全面性和重點性，既要涵蓋高校預算管理的全過程、全范圍，也要體現預算管理的績效重點；（2）可衡量性和可操作性，評價指標以定量指標為主，結合定性指標，但避免主觀性強不易描述的定性指標，指標選擇時要確保相關資料易于獲得。

績效評價結果應及時反饋給各部門，部門應剖析績效評價反映的問題，分析問題產生的原因，采取有效的整改措施。高校根據績效評價結果調整下年度的預算績效目標，提高績效目標設置的合理性、科學性，政府部門根據績效評價結果調整教育財政支出的結構，提高財政資金的配置效益，并根據績效評價結果實施績效問責。此外，應公開績效評價結果，接受社會公眾的監督與評判，提高績效預算管理的透明度，督促高校合理配置資源，提高資金使用效益。

四、結語

隨著政府績效預算管理改革的不斷深入，高校應加快推進績效預算管理，建立以結果為導向、以績效為核心、以評價為手段、以提高教育資源配置效益為目的的績效預算管理，對預算資金的使用實施全過程管理。高校的績效預算管理改革是一個持續漸進的過程，要充分應用先進的理論和借鑒成功的經驗，不斷建立健全績效預算管理制度，完善績效預算管理運行機制，提高高校預算管理水平，促進教育資源配置更加公平、更有效率。