法國石油政策演變：從多重管制到基本放開

□ 吳茂林

法國石油政策的變化是多重因素共同作用的結果。法國政府的政策傾向是最重要的因素，而法國石油公司也發揮了重要作用。

法國石油消費長期嚴重依賴進口。從1861年至今，在國運多變、政權更迭的大背景下，其國內石油政策100多年來曾經發生多次轉變。不過，基本上還是可以把法國國內石油政策粗略劃分為三個階段：從1861年至1924年，是自由放任時期；從1924年至1992年，法國歷屆政府對國內市場進行了管制，管制措施豐富多彩，但在后期堅冰漸漸融化；1992年至今，法國政府基本放開了對國內石油市場的管制，只對石油企業保留少數要求。20世紀八九十年代法國石油市場從管制到放開的歷史經驗，對中國石油市場改革尤其有借鑒意義。

石油管制70年

在嚴格管制之前，法國政府曾對石油市場基本聽之任之。從19世紀60年代到20世紀20年代初，法國石油進口、加工等完全由公司自行決定。1861年起，法國開始進口原油和石油產品。1864年，政府開始對石油產品進口征收關稅。1871年，法國本土公司DesmaraisFrères建成法國第一座煉油廠。1903年起，政府對國產石油產品收稅。結果，國產石油產品和進口的相比沒有價格優勢，導致進口增加。美國石油充斥法國市場，新澤西標準石油公司（埃克森美孚的前身）壟斷法國石油市場。

法國政府對標準石油的一家獨大日益警覺，并意識到必須改變政策。1924年法國政府下令成立國有石油公司，之后還陸續出臺了戰略石油儲備、配額制、進口許可證制、固定價格制等一整套石油市場管制措施。

首先，法國政府于1924年頒布法令成立法國石油公司，后來易名為道達爾公司，之后又成立了另一家國有大石油公司埃爾夫。“兩桶油”長期代表政府管理法國石油市場。

其次，建立了戰略石油儲備制度。1925年法國成立國家液體燃料辦公室，它被賦予管理國內石油工業的權力。它在全世界最早推出戰略石油儲備制度，提出到1926年前建立分別相當于4個月和5個月消費量的汽油和原油儲備。1928年，法國政府頒布法令，鼓勵發展煉油工業，儲備大量石油以防止能源短缺。

再次，控制石油進出口。1926和1928年法國政府先后向原油和成品油進口公司發放進口許可證。第一批配額于1931年4月被發放。獲得第一批進口配額的公司包括國際石油大公司及法國石油公司。進口商被要求在法國境內擁有石油儲備，須擁有法國國籍的高級經理，在增資之前需先經過政府批準。

最后是油品零售價格、倉儲和煉油利潤都被固定。每年政府和公司會根據國際原油價格和通貨膨脹的變動進行磋商，決定如何調整第二年的價格。規定價格是為了保證國內煉油商能夠獲利，鼓勵煉油業發展，降低油品對外依賴度。

道達爾煉油廠生產場景。李曉東 供圖

石油市場放松管制過程

雖然法國政府石油管制的終結發生在1992年，但是早在上世紀70年代堅冰就已經開始消融。1973年世界第一次石油危機爆發后，管理法國石油市場的法規逐漸轉變。初期，道達爾、埃爾夫和其他公司繼續分享法國石油市場份額。政府則繼續干預石油市場，保證法國公司在國內市場占有較多份額，并培育法國煉油工業。1978年，法國對少數幾種石油產品的價格控制開始松動。1986年1月，由于法國經濟形勢趨于穩定，政府放開了汽油和柴油價格控制。1988年政府規定保證消費者得到關于油價的完整信息。

1992年12月31日，法國政府在歐共體1968年12月14日法律修正案第68/414/CEE指令的基礎上，頒布了改革法國原有石油管理體制的92-1443號法令，解除了對原油進口和煉制的管制，基本實現了石油產業的市場化。根據該法律，法國石油市場向所有的經營者開放，石油市場實行自由化。

不過，92-1443號法令也保留了少數管制。第一，在建設和維護戰略石油儲備方面，政府對石油公司有一定要求，這與法國作為國際能源署成員國需要履行的儲備義務有關。第二，石油公司還被要求向政府提供關于原油和成品油的進出口計劃。第三，政府在煉油方面對石油公司仍有要求。92-1443號法令第八條規定，如果石油公司計劃新建或停建煉油裝置，它們應提前一個月告知政府，而政府如果認為石油公司的計劃對國家石油的供應安全不利，有權加以阻止。

道達爾在海上的石油生產裝置。李曉東 供圖

“兩桶油”推動法國石油政策變遷

法國石油政策的變化是多重因素共同作用的結果。法國政府的政策傾向是最重要的因素，而法國石油公司也發揮了重要作用。

1924年法國成品油政策從放任轉為管制，之后管制措施存活了約70年之久，其國內石油公司、銀行等的支持是重要原因。早在1919年，法國政府在石油公司、銀行的推動下，嘗試干預石油進口，并對抗標準石油公司對法國石油市場的鯨吞，但沒有成功。1919年，石油勘探公司（SEP）成立。該公司中，英荷殼牌公司占股49%，法國國內石油公司、銀行等也持股。該公司計劃減少法國石油消費對新澤西標準石油公司的依賴，對此法國政府十分支持。但是，新澤西標準石油公司隨即停止了對法國的石油供應，僅用此招，就輕松擊敗了法國政府和企業的圖謀。

1924年，法國政府和企業再次發動“防衛戰”，這一次沒有遇到美國石油公司的抵制，這是因為法國政府改變了策略，把新澤西標準石油公司拉入新建的法國石油公司，其股東還包括英荷殼牌、法國銀行及法國的獨立煉廠。1931年，法國政府獲得公司35%的股份和40%的投票權，從而控制了該公司。法國政府后來還按照法國石油公司的模式，設立法國煉油公司。該公司中，法國石油公司和國家液體燃料辦公室各占55%和10%的股份，而法國其他5家大煉油企業合起來占35%的股份。法國政府給法國煉油公司強制安排了25%的市場份額，而這顯然是市場管制行為。

在各類政府管制措施中，影響最大的是劃定市場份額。在法國石油市場中，道達爾和埃爾夫“兩桶油”長期享有政府的優待，占據一半以上的市場份額。然而，20世紀60年代之后，法國“兩桶油”的國際化道路越走越寬，公司的眼界也越來越廣，也越來越不重視在國內的那些利益。它們不僅不反對，相反日益支持國內石油市場的自由化改革。60年代，道達爾在國外擁有的油田已散布于伊朗、伊拉克和阿爾及利亞，到70年代則進一步擴展到北海、印度尼西亞和北美。埃爾夫擁有的石油儲量也遍布世界各國。

在道達爾公司的成品油總銷量中，國內市場的占比從1983年的41%，下降到1990年的35%，到2004年更下降到19%。原油銷量也是如此。1983年道達爾在法國銷售了大約1900萬噸原油，明顯比不上其在國外2400萬噸的銷售量。到1990年，差距進一步拉大，分別為2100萬噸和4700萬噸。

從20世紀80年代起，法國石油市場開始分步驟放開管制，首先是放開價格管制，其次是對國有石油公司進行私有化，最后是放開石油的進出口管制。每一個步驟，法國大石油公司都發揮了積極作用。

市場化改革的第一步是放開價格管制。20世紀70年代末80年代初，國際原油價格持續上漲，過去，法國的成品油價格一年一定。由于原油價格快速上漲而國內成品油漲價遲緩，這讓石油公司承受了較大經濟損失，石油公司自然積極推進價格市場化，法國政府順水推舟。價格改革阻力最小，成為法國石油市場改革的第一個突破口。

改革的第二個方面是對主要石油公司實施私有化，這也是公司喜聞樂見的。道達爾和埃爾夫都歡迎私有化。道達爾表示：“從國家控股公司到私有商業實體的轉變讓道達爾有機會接觸更多國際投資者，資金方面會更加靈活，并將提高道達爾股票的流動性。”埃爾夫管理層也認為政府控股（在私有化之前，法國政府在埃爾夫的占股約70%）限制了公司的發展：法國政府負債累累，早已不能向公司提供資金，但其控股又妨礙了埃爾夫在國際資本市場上融資，因為外國投資者會擔心作為國有企業，埃爾夫的商業決定會受到法國政府的支配。因此，“兩桶油”都希望被私有化，這推動了法國政府做出決定。

第三個方面是取消石油進出口管制。法國曾長期實行80/20法則，意思是煉廠購買原油，不是想買就能買，其購買量的80%以上需要來自有進口資質的供應商。90/10法則的意思是煉廠的煉油能力需要達到其國內成品油銷量的90%以上，它顯然是要阻止在法國國內沒有煉廠的外國和本土石油公司在法國市場銷售成品油。1992年法國政府正式取消了進出口管制。由于石油進出口管制早已不能為“兩桶油”帶去實質性的好處，它們對取消管制都樂見其成。

法國成品油市場改革的啟示

在60多年的嚴格管制時期，法國政府采用了一整套石油管制措施，包括價格管制、實行石油進口配額和資質（許可證）管理、支持國有石油公司發展，等等。對這些制度，中國民眾并不陌生。

在中國，成品油價格形成機制、進出口管制、國企的市場地位等方面的改革都在推進中。推進速度最快的是價格改革，取消進出口管制和反壟斷則較慢。為什么會出現速度上的差異？法國等發達國家的歷史經驗啟示我們，國內大石油公司在現有體制中的利益得失，以及在改革后它們可能會有的利益得失，會影響公司對改革的態度。而大石油公司的態度將影響石油市場改革的速度。

中國國有石油公司正越來越多地走向世界，其獲利越來越不局限在國內。隨著利益的多元化、全球化，它們對國內石油市場改革的態度將越來越開放，并將成為推動中國石油市場分階段、分步驟改革的重要力量。