“十三五”時期，安徽農村土地流轉的問題研究

胡文靜

（中共安徽省直屬機關工作委員會黨校，合肥 230001）

所謂土地流轉，是指農戶擁有的土地經營權（使用權）的流轉。即在土地承包經營權有效存在的前提條件下，農戶可保留土地承包權，將土地經營權（使用權）流轉給其他農戶或經濟組織。流轉交易雙方包括農村集體經濟組織、承包農戶、家庭農場、專業大戶、農民專業合作社、農業企業等各類農業經營主體，以及具備農業生產經營能力的其他組織或個人。目前農戶流轉土地經營權有轉包、轉讓、租賃、互換、入股、其他合作等多種方式。具體來說，轉包，是農戶將全部或部分土地承包經營權轉給農村集體經濟組織內部的其他農戶，自己仍保留土地承包權。目前，轉包是安徽農村土地流轉的主要形式。轉讓，是農村集體經濟組織將荒山荒坡，通過公開拍賣的方式，轉讓給國家機關、企事業單位和集體經濟組織搞農業開發。租賃，是指外出務工和經商的農戶將自己的承包田按每畝收取一定租金或相應的農產品，租給種糧大戶或其他經濟組織，實行農業規模經營。互換，是指土地經營者為了集中連片或方便耕作，提高勞動生產率，將自己的承包地與他人調換。入股，是農戶將土地承包經營權量化為股權，入股組成股份公司或者合作社等，自愿聯合經營并從中分紅。其他合作，即由享有農村土地承包經營權的農戶和從事農業生產經營組織，為解決家庭承包經營土地零星分散、效益不高、市場信息不靈等問題，自愿聯合，采取入股、委托代耕等方式進行土地統一規劃、統一經營的農村互助性合作經濟組織。目前，入股與合作安徽尚處探索階段。

眾所周知，安徽是農村改革的發源地，是農業大省，但卻并不是農業強省。“十三五”期間，如何促進安徽農民增收，讓農業成為真正的“第一產業”，必須要優化農村土地配置，“吃透”政策，守住土地流轉的“底線”，促進土地有序流轉，規模經營，完善農村土地流轉制度就成為安徽強農富農的重中之重。隨著2014年《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營意見》“大力發展土地流轉和適度規模經營，五年內完成承包經營權確權”及“三權分置”的出臺，社會各界對農村土地流轉的研究、試點漸多。2015年合肥井岡鎮試點了“宅基地換住房，承包地換社保”，阜陽、滁州、蕪湖等市實施了“股份+合作”模式，但“鞋子是否合腳，只有腳知道”。2016年下半年和2017年初，我們課題組在合肥、蕪湖、滁州、阜陽等地的調查發現，農村土地流轉在取得成效的同時，仍有不少地方的流轉不合規，存在“非糧化”和“非農化”傾向并且缺少長效約束機制。比如有的投資者抱著投機心理，下鄉伺機謀利；有的是地方政府片面追求高流轉率，人為壘大戶；還有個別地方隨意損害農民利益，挫傷農民土地流轉的積極性，亟待政府主管部門探尋解決之策。

一、安徽農村土地流轉制度的改革現實狀況

1.安徽農村土地流轉的改革歷程。早在20世紀90年代末，安徽合肥、滁州、蕪湖、馬鞍山等地市農村土地流轉就由農戶零星流轉、自發流轉，發展到如今的地方政府引導成片流轉和逐步市場化有序流轉，形成了“活躍期”“高潮期”“衰減期”“提質加速期”等四個高低起伏階段。十八大以來，隨著安徽農業機械化水平日益提高，“互聯網+”農村電商快速發展，涌現了一批新型農業經營主體，土地流轉進入了規模經營的“提速增效期”，出現了“三個集中”即土地加速向規模經營集中、人口加速向小城鎮和美好新村社區集中、農業產業項目向園區集中。一些以家庭經營為基礎、以新型經營主體為骨干、以社會化服務為支撐的新型農業經營體系漸具雛形，比如，滁州總投資達5億元，一期工程已建成的意洋草莓博覽園等特色設施農業，收效顯著；以金山滴水、池河凱源和吳圩高埂等為代表的現代農業示范園，尤如雨后春筍蓬勃興起，推動著安徽各地的土地流轉及交易方式的重大變革。

2.近期安徽農村土地流轉的發展態勢。據安徽省農委數據顯示，僅2016年的第四季度，全省通過轉包、轉讓、租賃、互換、入股等方式進行的農村土地流轉的面積就達13 805.48萬畝。其中，耕地面積為6 760.90萬畝，轉出農戶數1 426.99萬戶，轉入農戶數136.18萬戶。截至2017年初，安徽農村的土地流轉率已過半，新型農業經營主體和返鄉創業農民工等“田保姆”和“職業農民”已成為農村土地流轉的主力軍。隨著2017年中央一號文件鼓勵農民將承包地向專業大戶、合作社等流轉，發展農業規模經營，要求“加大農村改革力度，激活農業農村內生發展動力”，力促農民增收的政策密集出臺，對促進安徽農村勞動力的轉移，減少土地撂荒，擴大土地規模經營和連片種植起到了積極作用。目前，隨著“互聯網+土改”等農村新業態的發展，安徽農村的土地流轉漸入“加速期”。

二、安徽農村土地流轉存在的主要問題及分析

從我們實地調查看，農村土地流轉要“流得動”，就要“流得對”，只有“流得穩”“流得順”，才能“流出效益”，否則就可能引發土地流轉糾紛、矛盾的頻發。目前，安徽農村土地流轉問題主要有以下方面。

1.部分農民流轉土地的意愿低，致使流轉不順利。據我們調查，部分農民有顧慮、不愿土地流轉的主因是害怕土地流轉后，就失去國家無償給予的社保。目前在安徽大多數進城農民工還不能享受市民待遇，只有回到農村，土地才是他們最后保障。尤其是老一代農民對土地流轉積極性不高，如果大規模、長期（十年及以上）流轉土地，他們擔心未來生活、養老等將面臨嚴峻挑戰。

2.農民流轉土地種糧效益不高，且經營風險頻現。從實地走訪看，農戶土地流轉到設施農業效益明顯；小規模養殖業，大多有利潤；搞大規模傳統糧食種植的農戶盈利較少，多數保本個別虧本。比如，定遠縣界牌集德勝經果林專業合作社承包800畝高崗旱地種植套數，目前已進入盛果期，效益明顯，畝均獲利3 000元以上；傳統糧食種植，畝均利潤只相當于經果林的1/10，若遇自然災害，面積越大虧損越大。我們發現，農戶受利益驅使，有逐漸退出糧食生產的發展趨勢，國家若不進行調控，任其發展，將會威脅到糧食安全。

3.土地確權難，流轉合同不規范，存在合同主體錯位等多個問題。據省確權辦統計，截至2016年10月，首批20個土地確權登記頒證試點縣（區）共頒證322.9萬本，占已測繪農戶總數的99.7%；完成323.8萬戶農戶資料歸檔，占已測繪農戶總數的100%；第二批65個縣(市、區)發證率達94.2%；第三批28個縣（區）也按計劃推進。目前，仍有少數荒山、荒地因權屬難定而無法流轉。另外，阜陽部分農村的土地流轉合同存在主體錯位、委托情況不明、流轉形式混淆、合同性質不清等多項問題，如有的村簽訂的《農村土地承包經營權流轉合同》當事人并不是承包農戶，而是村委會或村民小組，承包戶沒簽字；土地流轉最重要的一方———承包戶的權利義務合同中沒有明確。

4.農業社會化服務體系不健全，涉農險種少，規模經營融資難。我們發現，農戶在經營中常遇技術攻關、培訓、良種選擇等難題，急需農業社會化服務體系或中介組織做指導，但往往希望成泡影。具體來說，一是安徽農業社會化服務跟不上；二是縣、鄉兩級政府缺乏對土地流轉的社會化服務體系；三是以鄉鎮農經站為依托的農村土地流轉服務平臺，制度不完善，服務不到位；四是政府涉農險種少，理賠低。目前農業保險項目少、賠付低且運行不規范；五是惠農政策含金量不高，主要是“普惠式”的政策，缺乏“真金白銀”；農業大戶規模經營融資難，農業基礎設施建設不達標，項目扶持資金難到位。

5.現行的土地流轉法律制度較籠統，缺乏長效約束機制。一是我國土地承包的法律法規較抽象，可操作性不強，而農村的土地承包較復雜，涉及到村規民約，很難調解。二是農民的法律意識普遍偏低。比如，對本集體經濟以外的人發包土地，都能簽書面合同，完善手續；而在本集體經濟內部卻很少簽書面合同，這使得發生糾紛后，權益受損方無法維護自己的合法權益。三是個別投資者抱有投機心態，土地流轉有“非糧化”和“非農化”傾向。有地方政府片面追求高流轉率，人為壘大戶，致使農業投入短期化，不利于糧食安全。

三、“十三五”期間，解決安徽農村土地流轉問題的對策建議

“十三五”期間，安徽要實現土地的有序流轉，必須“吃透”政策，有足夠的耐心，審慎穩妥推進，堅守“底線”，讓農民增收，讓土地經營者收益，到“十三五”末，農村土地流轉才能初步呈現“五化”即規模化、主體多元化、用途現代化、管理規范化和農民收益最大化。

1.必須要解決好農村土地流轉“三方”思想的問題。所謂“三方”的思想問題，即土地承包戶、地方政府、農業經營大戶的思想問題。要樹立“大流轉大發展、小流轉小發展、不流轉難發展”的農業規模經營理念，摒棄“不用也要占、占了不愿轉、轉也不放心”的小農意識，促進農民轉變觀念，主動適應土地流轉大勢。各級政府要加快土地承包經營權確權頒證，讓農民吃下“定心丸”。今年中央一號文件強調要明晰農村基層組織權利義務，維護基層組織對承包地的發包、調整、收回等監管權能，確保土地在流轉中“不改姓”。

2.要引導土地流轉過程中的利益雙方科學“算賬”。我們認為，土地流轉的最終目標是要實現農業增效、農民增收、經營者增利的“多贏”，地方政府要引導土地流轉中相關利益方科學“算賬”。農民種地收入和付出多少，自己最清楚。如果土地流轉給他帶來不必勞動就有與勞作等同或更高的收入，而且還可“資源變資產、資金變股金、農民變股東”，他們自然愿意流轉；如果地租過高或過低，則很難成功流轉。土地經營大戶們也要算好帳，法律規定農村土地不得改變土地性質和用途，怎樣經營才有收益？如果只想投機，一看農業收益不好、虧錢就跑路，就會出糾紛、吃官司。所以，政府必須引導土地流轉中的“流入”和“流出”方“精打細算”。

3.要解決流轉農民“去”哪兒、經營戶錢哪兒“來”及典型示范問題。首先說“去”，一是培訓農民疏通城市打工路徑；二是鼓勵土地經營戶吸納流轉土地農民就業，確保農民增收，農業增效。其次說“來”，農業是個靠天吃飯的行當，土地流轉、規模經營需要巨大的人力物力財力。因此，農業經營大戶急需地方政府給予財政扶持或金融支持。首先，加大財政扶持力度。對流轉大戶制定有效的獎補措施，對先進典型加大宣傳、重點扶持。其次，擴大融資渠道，為發展前景好的農業大戶提供融資幫助，探索將所流轉的土地使用權作為貸款抵押擔保的新路徑。再次，動員農民以地入股，吸收城市企業、成功人士以投資、“認領”“包養”等方式參與規模經營項目。最后，做好典型示范。培育一批股份合作、租賃開發、產業化經營的各種流轉示范，為廣大農民提供看得見、摸得著的樣板，激發農戶參與土地流轉的積極性。

4.強化土地流轉的監管，提高門檻和風控能力，避免農民受損。一是健全準入、退出監管機制。地方政府要按“前期審查、中期評估、后期救濟”的思路，把好土地受讓方的準入關，對主體資質、能力、項目、土地用途和風險防范等進行審查備案，不能“撿到籃子里的都是菜”，不能正常履約的經營主體要堅決退出。二是建立規模控制制度。根據安徽實丘陵地貌特征，土地流轉一般不宜超過1 000畝，提倡搞500畝左右的農業適度規模經營。三是建立流轉價格引導機制。政府只能引導土地流轉價格，不能代替流轉雙方做主。四是建立風險保證金或預付制度。避免農民利益受損。另外，政府部門還可以利用國家農業項目資金設立風險金，專門用以解決流轉及經營糾紛。五是增加農保險種的試點、范圍、提高賠付標準，引導經營戶投保。

5.加快流轉服務平臺建設，定期發布市場信息，規范流轉程序。一是建立以農業主管部門為主的公益性服務平臺。比如以縣農委牽頭負責的規范統一的流轉服務平臺，定期公布全縣的土地流轉供求信息、流轉政策的答疑解惑、流轉合同樣本、土地評估、各類農業經營主體的審核和批準等事項，規范農民土地流轉程序，降低交易成本。二是成立由農機、農技、土地、氣象、國土等部門組成的公益性組織，及時為各類新型農業經營主體提供各種無償服務。三是建立各類市場化服務組織。合理的收費，為農業大戶提供精準服務，盡量滿足大戶在生產、銷售、儲運過程中有關勞務、耕作、植保等相關需求。

6.健全安徽農村土地流轉的長效機制，及時調處、仲裁土地糾紛。一要建立利益導向機制。建立農村土地價格評估體系，通過市場機制形成合理的轉讓價格，既體現土地價值，又有利于土地流轉。可借鑒浙江等地經驗，如對流出戶連片50畝以上的每畝一次性獎勵100元，100畝以上的一次性獎勵200元，以此類推。二要健全政府引導機制。比如，縣級政府可在農業部門建立土地流轉服務辦公室、鄉鎮可建立土地服務中心，村可設立信息員，負責發布土地流轉信息，幫助簽訂合同，調解矛盾糾紛等。三要建立調處仲裁機制。建立健全“鄉村調解、縣級仲裁、司法保障”的三級土地流轉調處和仲裁機制，對農民的土地糾紛，要及時調處、依法仲裁，促進土地依法有序流轉。四要強化農業基層組織的職能，給予他們適當的經費補貼，提高鄉村“兩委”調處糾紛的積極性。在土地糾紛頻繁的當下，我們認為應由縣農委聯合國土部門，成立調處土地流轉糾紛的仲裁機構，依法解決。