新城鎮下促土地節約集約利用的房地產稅改革

李 嬌

我國首個全國性國土開發與保護規劃《全國國土規劃綱要（2016-2030年）》的頒布，正是根據我國新城鎮化建設內涵，走人本、生態、集約、綠色的可持續發展道路所需相關配套制度改革的結果。綱要指出國土開發要節約優先與高效利用相統一，提高開發的質量與效益，促進經濟社會可持續發展。眾所周知，土地作為稀缺資源既是城鎮建設的基礎，房地產開發的依托，也是古來已久的稅基和稅源。而房地產作為土地與房產的統一，兼具消費與投資屬性，需采取一定措施以促其合理利用，尋求房地產的最優配置，這是政府土地資源利用需要達到的效率目標。研究表明，城鎮化發展與以房地產稅為代表的地方稅收緊密相連。房地產稅是對土地及附著其上的建筑物在取得、持有、收益、轉讓等環節征收稅種的統稱，其作為我國宏觀經濟調控的重要手段，不僅能為城鎮化建設提供重要的資金支持和制度保障，還可以彌補市場失靈、優化資源配置，對促進新城鎮化建設具有不可或缺的作用。作為稅收改革的重點之一，目前房地產稅在擴大地方財政收入、調節房地產收益分配等方面發揮了一定作用，但稅制設計的不合理，相關配套不完善，地方政府過渡依賴土地財政，都大大弱化了其資源配置和稅收杠桿作用，已無法滿足新城鎮化建設的需要。因此，本文在汲取國內土地與房產方面改革試點成效，借鑒國外和地區實踐經驗的基礎上，提出新城鎮下促土地節約集約利用的房地產稅改革措施。

一、國內試點實踐

（一）土地：以地控稅，以稅節地試點

2013年5月由國土和稅務部門聯合在全國范圍內開展“以地控稅，以稅節地”試點。僅7個月就在稅源控制、財政增收、土地節約集約方面取得顯著成效，共追補城鎮土地使用稅37億元，房產稅及相關稅收19億元，發現面積不實或漏稅土地14萬余宗，增加應稅土地面積6億平方米。分析其經驗，一是政府牽頭，部門協作，信息資源共享。由政府、國土、地稅、財政等部門的重要負責人組成工作小組對試點的指導、推進和協調提供了有力保障。實現了地籍和稅源信息在國土和地稅部門共享，相互稽核審查，奠定了試點的基礎。二是重視信息數據搭建，強調權威動態管理。根據全國土地調查結果對國土數據進行完善與更新，并利用先進的地理信息系統GIS技術，開發了相關土地稅收管理軟件系統，不但適時權威掌握了土地情況，而且實現了對稅源控制和稅收征管的動態管理，大大提高試點工作的可行和效率。三是采用提高城鎮土地使用稅和分類分檔稅收減免模式。根據實際情況調整城鎮土地等級，按級提高單位土地征稅標準，加大了土地使用的囤積成本。根據地區經濟發展指引，明確試點行業，在土地畝產稅收和節約集約的導向下對企業實行差別化的稅收減免，有效發揮了稅收調控的杠桿作用與資源配置的引導作用。

（二）房產：滬渝房產稅試點

2011年我國率先在重慶、上海正式開始房產稅試點。然而試點效果并不如預期。一是重慶和上海試點的房產稅模式是在其他房地產稅收不變的前提下，針對少部分居民在住宅保有環節增加的稅。在我國經濟改革的大方向是減稅而不是加稅的背景下，加稅對于普通大眾的心理預期，其認可度并不高。二是上海模式的房產稅存在稅率過低、免征面積過大、未覆蓋存量房等問題，重慶僅選取對小范圍的特殊房屋征稅，也沒實現全覆蓋。這些都造成房產稅無論是在發揮其市場調節與資源配置功能，還是增加地方財政收入都很局限。

二、典型國家和地區的經驗

英國作為老牌資本主義國家，其稅收制度完善、發展歷史悠久，被譽為擁有最完善和高效的土地稅收制度，在世界獨樹一幟。而日本作為島國，十分注重對土地資源節約集約利用，尤其上世紀80年代日本經歷了系列房地產市場的波動，這與目前我國房地產市場的發展狀況相似，有經驗值得學習。而臺灣地區與大陸一樣，視房地產業為經濟的支柱產業之一，也存在房價偏高、房屋空置較高、土地稀缺等問題。其房地產稅制為臺灣地區創造了相對穩定和豐厚的財政收入，對于遏制土地因投機性大量囤積而被閑置浪費發揮了積極作用。

雖然以上國家和地區房地產稅的具體方案、擬預期目標均可能不一致，實施時國家的經濟發展、土地和政治制度也存在迥異，但依然有共性可循。一是具有強調保有環節的完整的房地產稅收體系。從遏制房地產投機，促進土地有效流動，資源合理配置看，提高保有環節稅收，降低流轉環節稅收是總的發展趨勢。二是課稅對象以土地和建筑物統一征收為主，計稅依據偏重從價計征，征稅范圍廣闊。三是稅率設定以地方政府為主，稅負設置適度，將土地和房屋區別對待，采取差異化的稅率，且通常對土地征收高于房屋的稅率。四是針對房地產用途而非所有權設定減免且優惠方式多樣化。

三、改革措施

總結我國試點成效，汲取國外和地區經驗，新城鎮化下為實現土地節約集約利用，增強房地產稅收資源配置功效，本文提出以下改革措施：

（一）加強政府與群眾土地節約集約利用意識，差異化地建立土地利用可持續發展的指導思想

一是地方政府要按照全國經濟布局，結合區域主體功能定位，依據自身經濟、區域位置和環境特征，分區而制稅收改革的指導思想。如東部地區經濟發達，人多資源少，應將土地利用挖潛，優化用地結構與布局，合理安排土地投放速度和數量為指導，以此將提高土地稅收標準，擴大稅收范圍作為改革重點。中部地區經濟增長較快，產業結構優化迫切，土地粗放利用最為嚴重，應將提高用地的投入產出，節省建設用地、少占耕地，減少閑置用地作為主目至考慮設置分級分年限專門的懲罰性的土地閑置稅。四是清理和精減流轉階段的稅收和費用，適當降低稅收負擔，簡化課稅方法，促進房地產流轉，提高土地利用率。

（三）擴大試點，深化部門聯動，完善配套保證，加快房地產稅改革的進程

一是積極擴大“以地控稅，以稅節地”試點，盡快探索出一條可復制、可推廣的模式。二是在進一步明確中央與地方稅收權限的基礎上，賦予地方政府更多靈活的因地制宜的地方稅收法權。由當地政府牽頭，加大國土、房產、稅收等部門協同配合，利用現代信息化技術手段建設并完善土地、房產和稅收數據，以此契合當前不動產登記條例正式實施，實現長效的國土與地方稅收信息共享。理清各部門分工與責任，實現專職專責。三是房地產稅改革的順利實施還離不開土地制度和稅收制度的深化改革，解決好地方政府過度依賴土地財政的狀況，還需要健全的房地產評估制度以及有效的政府監管。標，實行差別化稅收調控。西部地區經濟普遍落后，但地廣人稀，應重在對土地分檔征稅、提高用地成本，提升土地開發的合理性。

二是農村和城市有側重地對待稅收改革。農村地區側重耕地保護，遵照“產業集聚、布局集中、用地集約”的原則，在稅收上合理引導農村鄉鎮企業向工業園區聚集，以稅收促集中，從而實現土地集約利用。城市地區側重建設用地結構性合理化，嚴打土地囤積，設置嚴厲的保有稅收并堅決實施到位。

（二）以“簡稅制、寬稅基、優稅率、嚴征管”為原則，“獲取環節嚴控地，保有環節促使用，流轉環節優配置”為目標規范和整合現有房地產稅

獲取環節，一是嚴格限制包括耕地在內的農地轉化為建設用地的規模和數量。二是考慮將現行的耕地占用稅改為農地占用稅，將征稅范圍從耕地擴展到農地，從按量征收變為從價征收，按照兼顧土地質量優劣和地區差異的分級課稅稅率標準實行征稅。三是改革后的農地占用稅要高于城區內舊城改造費用，提升農地占用稅在房地產開發成本的比例，以此減少對農地無效占用，提升舊城改造的集約水平。

保有和流轉環節，一是改變現有房地產稅“重流轉，輕保有”的局面，提高保有環節稅收，降低流轉環節稅收，以促進土地流動和資源合理配置。二是考慮將現行城鎮土地占有稅和房產稅合并統一征收。在征稅范圍上逐步實現無城市與農村之分，無住宅與非住宅之分，無新增房與存量房之分，無居民納稅義務人與非居民納稅義務人之分，只要是房地產除特定免征對象外一律納稅。以房地產的資本價值或評估價值為課稅基礎。在中央統一范圍內，實施地區差異化征稅稅率標準，以發揮地方政府稅收征管優勢，形成不同的地區房地產保有成本差異。三是加大對農村拋荒和城市閑置與囤積土地的懲罰力度，甚

（重慶廣播電視大學城市建筑工程學院，重慶 400052）

參考文獻：

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